财政专项资金乡镇控管的重点与关键

■雷少鹏 李玉衡

随着国家对“三农”投入力度不断加大，乡镇财政作为最基层的财政管理机构，其职能也在悄然发生转变，其中财政专项资金控管逐渐成为乡镇财政监督的一项重要工作职责。但目前乡镇财政面临着一系列现实问题，即在如何强化措施、实施有效控管、确保专款专用以及如何确保资金使用效益最大化等方面缺乏可借鉴经验，其操作基本处于各自为政、各行其是的状态。为此，笔者围绕这一主题进行了有针对性的探索调研，并结合实际提出了一些基本思路与初步设想供参考。

一、当前财政专项资金乡镇控管的现状

目前，涉及乡镇财政控管的财政专项资金门类较多，既有到人的资金，如各项涉农补贴资金、城乡低保资金等，也有专业项目建设方面的资金，如农村道路、小型农田水利设施等各项基础设施建设资金。涉及乡镇范围内控管的专项资金普遍特点是到人的资金总额大、门类多、涉及面广、工作纷繁复杂，而专业项目类资金普遍数额不大、来源各异、种类繁多、控管难到位。当前财政专项资金乡镇管控存在的不足之处主要表现为以下几个方面。

（一）事前控管缺失

目前，乡镇本级普遍处于保运转、保稳定状态，用自有资金安排专项支出现象较少，因此，乡镇财政专项资金主要来源于上级。当前除了村级“一事一议”财政奖补资金由村、乡镇申报外，其他各类财政专项资金从什么渠道来、金额多少等，乡镇毫不知晓，基本处于被动接受状态，客观上导致了乡镇财政在财政专项资金事前控管上的先天性不足。

（二）资金效益不高

如实地说，除关系民本民生的资金（如各项涉农补贴资金）外，当前下放到乡镇的项目资金基本处于松散式管理状态，其资金单笔数额不大，一般在10万元以下，资金使用违规现象比较突出。部分镇、村存在跑项目养人、靠项目度日的现象，个别甚至中饱私囊，挤占挪用现象比较突出。同时，即使用于项目建设，由于管理水平等原因，豆腐渣工程、半拉子工程也不乏其例，资金使用效益十分低下。

（三）控管技能有限

项目控管主要包括项目招投标或政府采购、施工合同签订、项目施工过程等方面控管，要搞好这几个阶段的控制，对监管人员的专业技术要求都很高，这对乡镇财政来讲是一个新课题。一是项目政府采购或招投标难。受项目评标人员的条件约束，乡镇财政人员基本没有资格参与项目政府采购或招投标。二是施工合同监管难。对项目施工合同实施审核，不仅要求审核人员要十分熟悉工程施工合同的各项条款，而且专业技术要求也很高。而目前乡镇财政人员中既对《合同法》十分熟悉又懂工程专业技术的人员微乎其微，甚至可以说没有，因此，工程施工合同监管很难到位。三是项目施工过程控制难。工程施工过程控制主要是把好工程量的签证关、工程进度与资金拨付进度一致关以及项目竣工验收关。这“三关”的有效控制对现场监管人员的专业技术要求都很高。由于乡镇财政几乎没有这方面的技术专业人才，给乡镇财政实施项目施工过程控制带来较大难度。

（四）控管约束力差

当前，乡镇对财政专项资金的监管不具有处罚权，缺乏约束力。以项目资金为例，项目工程竣工后，乡镇财政要对项目工程的基建财务决算的合法性、真实性、有效性和准确性等进行审核，要审核建设单位的基建财务核算是否准确、工程成本是否真实、资金运用是否得当、各项制度执行是否到位，同时，对审核中发现的问题要进行处理或要求建设单位进行整改，由于处罚权问题导致乡镇财政监督审核的结论或意见不具有约束力。同样，在处理个人虚报冒领财政专项资金的过程中，乡镇同样面临尴尬境地。

（五）动态控管缺乏

这点主要表现在涉农补贴资金发放方面，由于该项资金具有类别多、涉及面广的特点，客观上给动态控管带来一定的难度，因此，部分只满足于上新数据，对更新、更正、纠错、纠偏反应迟钝，出现实际面积变了而网络数据原样、部分人员发生变动但人头经费多年照领不误等现象，民众反映的问题不查不纠，有的数年如一日，数据从未调查更新。

二、财政专项资金乡镇控管的重点与关键

产生以上问题的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有体制机制的问题，也有人员自身素质方面的缺陷。笔者认为，今后，加强财政专项资金乡镇控管，其重点和关键在于以下几方面。

（一）创新管理模式

由于财政专项资金的类型不同，其管理侧重点也有差别，因此必须区别对待。针对项目资金具有类别多，涉及的行业、部门多的特点，建议实行“划分类别，分层监管”的管理模式，具体来说主要从三个层面来分别实施。

1、按项目建设单位的隶属关系来划分。可分为直接管理的项目（如村、乡镇政府机关、站办所的建设项目）和间接管理的项目（如卫生院、学校的建设项目）。对于直接管理的项目，乡镇财政应对项目实施的全工程直接进行监管；而间接管理的项目，由县财政牵头乡镇财政参与或由县财政委托乡镇财政直接对项目实施全过程监管。

2、按项目的投资规模来划分。可分为大、中、小三种类型。小型项目属间接管理类别的，由县财政全权委托乡镇财政对项目实施过程进行全面监管。大、中型项目属间接管理类别的，由县财政牵头、乡镇财政参与项目实施过程监管，在监管过程中，县财政可根据项目实施的不同阶段或不同内容，采取部分委托的办法，由乡镇财政直接进行监管。

3、按项目内容的技术含量要求来划分。可分为技术性项目内容和非技术性项目内容。对非技术性的项目内容，县财政可全权委托乡镇财政来实施监管，对技术性要求较高的项目内容，由县财政牵头，乡镇财政参与监管。

（二）实现超前控管

这点主要侧重于乡镇范围内财政项目资金的管理，要强化前期控管。首先，要加强乡镇范围项目建设的计划指导作用，要建立完善乡镇项目库，增强项目计划性，促进可控性。要充分利用现代信息平台，实现信息共享，促进县乡互动。一方面，乡镇财政在信息平台了解到上级财政投资本镇范围内的项目信息后，要主动与县财政项目管理的相关职能股室联系。另一方面，县级财政在明确各乡镇财政专项后或拨付财政专项资金时，要及时通知资金项目所属乡镇，并告知须乡镇财政直接监管或参与监管的内容和事项，以便乡镇及时、有效地对项目资金实施监管。

（三）侧重效能管理

要强化项目前期可行性调研，要加强上报项目指导，促进实用性与必要性。要加强项目施工过程控管，当前条件下，可组织乡镇政府站所具有相关项目管理技术与水平的人员，必要时也可临时聘请本地区或上级部门具有相关技能的专业人员实施项目评价，搞好项目预算，并严格监督实施。要强化资金控管，根据项目进度与质量拨付资金，确保资金完全用于项目。

（四）实施动态控管

要严格履职，加强到人专项资金的控管，要定期全面开展乡镇范围内到人专项资金的清理检查工作，确保人员、面积、金额分配等信息与实际相符。要强化日常监管，充分发挥村级、站所的作用，实施全员、全天候控管，确保随时掌握动态，及时变更信息，确保党和国家惠民政策准确无误落实到位。

（五）提高控管技能

要加强乡镇财政队伍建设，培育乡镇财政全能人才。一方面要多途径、多渠道广纳人才，充实财政队伍。同时要加大培训力度，根据现实需要，开办各类培训班培训人才。力争通过3—5年时间，把乡镇财政打造成一支业务过硬、技术性较强的财政专项资金监管队伍。

（六）强化监督约束

要努力创造条件，促进乡镇财政充分发挥作用。首先，要适度放开管理权。对乡镇直接管理的专项资金，其管理权可全部放到乡镇财政，县级财政只抽查督导；对间接管理的项目，可按投资规模的大小和项目内容的技术含量，选择性地下放管理权，如那些规模小、技术含量不高的项目，县财政专项资金管理职能部门和财政投资评审中心均可全权委托乡镇财政实施管理。同时，要适度放开监督权。由于乡镇财政没有监督处罚的权力，给乡镇财政有效实施专项资金监管带来难度，建议县级财政采取委托乡镇财政实施监督的办法来解决。即由县财政先委托乡镇财政对项目实施监督检查，然后乡镇财政将监督检查的资料交由县财政进行处理。这样，既维护了监督严肃性，又能有效地发挥乡镇财政的监督作用。