浅析分税制改革及其引致的地方财政问题

○潘明铭

（中国人民银行杭州中心支行 浙江 杭州 310001）

一、文献综述

学术界已经有相当数量的文献对我国分税制改革及其所引致的地方财政问题进行了研究并取得了一定的成果，简述如下。

孙德超、阎宇（2009）指出，1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下出台的，它在较短的时间内提高了“两个比重”，但也遗留了许多问题，迫切需要在规则和行为两个方面深化改革。主张要以合理、明晰、稳定及协调的规则规范和约束中央与地方财政关系调整中央和地方的博弈规则。

王小毅（2009）基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我国实施分税制的政策环境的权力分配模式、基层自治、制度转型期等三方面的特点，提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题：完善分税制，明确事权、财权；优化行政架构，减少行政层级；逐步培养自治观念，转变分权模式。

余晓羽（2008）以分税制为出发点，对我国中央税收和地方税收之间的税收博弈关系进行了详细的分析，着重思考和反省了我国税制改革中出现的一些问题，并就此提出一些可供参考的意见，主要有：在税种划分方面应受益原则、便利原则、效率原则和集散原则；税权划分应把握税收立法权和税收征收管理这两方面；要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制等等。

苗连营、程雪阳（2009）分析了分税制改革后地方政府财政困难的问题及其后果，并且讨论了利用地方政府公债解决地方财政困难的可行性，发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟须的策略是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。

二、分税制的含义

分税制，是指在明确划分中央和地方政府职责和支出范围的基础上按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央和地方政府之间的财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体制的简称，这种体制通过划分中央和地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央与地方财政的积极性。

分税制的重点在于“四个分”。一是“分税”，即中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，将所有税收种类分为中央税、地方税和地方共享税。中央税全部归于中央财政收入，地方税全部归于地方财政收入，中央与地方共享税按照一定的比例在中央财政收入和地方财政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的财政预算收支，同时下放财权，赋予各级地方政府一定的自主管理本级财政预算收支的权利。三是“分社”，即各级财政均分设国税和地税，并且划分两部门的职责，国税负责中央税和中央地方共享税的征管及相关工作，抵税负责地方税的征管及相关工作。四是“分列”，即各级政府构成一级独立的预算，中央制定中央政府各年度预算，各级地方政府制定本级政府各年度预算。

三、分税制改革引致的地方财政问题

1、地方政府财政困难、入不敷出

分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重，从而增强中央对整个国民经济的宏观调控能力。但是，在分税制实行十多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅下降，地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993年到2004年间，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到42.7%，但中央政府的比重却由22%上升到57.2%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。

（1）原因分析。第一，中央和地方税收收入划分不合理，地方政府财政收入来源减少。分税制改革后，政府将大多数税收收入数额大、收入稳定的税种都归入中央税或者中央与地方共享税，而留给地方政府的大多是税收收入数额少的税种，这样的制度设置直接导致地方财政收入总量上的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建四大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税，这使得地方政府享受不到地方商业银行、国家邮政的地方机构等的所得税和营业税，但这些机构的营业税和所得税又往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一。第二，地方政府财权和事权不相对称。分税制改革后出现的一个普遍现象就是事权、财权划分不清，事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央。这样就导致事务上的管理由地方政府负责但却没有相关管理支出的收入来源。比如，分税制改革后将各地方银行和外资企业及非银行金融企业等企业所得税、营业税划归为中央税，但是这些企业由于地处地方，其相应的管理事务仍由地方负责，这就使得地方的财权和事权不对称。第三，地方政府缺乏其他的融资机制。1995年开始实施的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，分税制改革后地方政府在收入来源减少的情况下不能通过发行地方债券等融资手段获得额外的现金流入，因此，地方财政的现金流周转不能通过其他的融资手段得到缓解。

（2）后果分析。第一，地方财政困难导致地方财政支出结构不合理。分税制改革后地方财政收入减少，财政困难，但预算法规定地方财政不允许出现赤字，必须预算平衡。于是便导致地方财政将有限的收入投入到对经济发展见效快、对GDP增长贡献大的项目中去，比如大型基本设施建设等，而减少了对农业、教科文及卫生等公共事业项目的投入。分税制改革后地方财政的支农支出和科教文卫支出的比重成整体下降趋势，这不利于我国提高教育、医疗保障水平，改善民生，提升产业结构。第二，地方政府乱收费现象严重，预算外制度外收入增加。分税制改革后地方政府收入减少，同时预算法又规定地方政府不可以发行地方政府债券，这促使他们通过预算外和制度外收入的渠道来增加收入，乱收费现象也就日趋严重。地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7%上升到1998年的94.7%。乱收费会加剧增加人民负担，加重社会矛盾，不利于社会稳定；预算外收入和制度外收入的不合理增加不利于财政预算的监管和透明化。第三，地方财政困难导致腐败增加。分税制改革后地方财政为了增加收入，都想尽办法多争取中央财政的转移支付，腐败现象也大幅增加。这将不利于财政资金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我国政党的建设。

2、地方政府缺乏税收立法权

我国分税制改革仅仅赋予了地方政府以地方税的征收权和一些具体措施的制定权，相关税收的立法权和政策制定权全部集中于中央，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。因此，地方政府在税收征管方面的自由度就很少，无法根据地方各自不同的经济发展状况、人民生活水平来调节税基和税率以提高征税的综合效果，无法通过适当的地方税收立法来规范税收征管制度。

3、省级以下分税制不完善

目前的分税制改革只是重点改革了中央政府和省级政府间的财政收入支出分配关系，但对省级以下各级政府分税制的改革的落实并不到位。我国的行政管理层次很多，省级及省级以下的有省、市、县、乡四级。根据分税制的要求，省级政府及其以下各级政府之间也要有明确规范的税收收入和支出的分配关系。省级以下政府在这点上的改革并不完善，分配关系也不明确，这与我国行政管理层级过多也是有关的。

4、中央对地方税收返还政策加剧地方间不公平

如前文所述，在分税制改革之后，中央政府为保护个地方政府的既得利益格局，设置了中央对地方的税收返还政策。1993年中央净上划收入全额返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。税收返还政策的标准默认了起点上的不公平，经济发达、税源充足、基期净上划收入多的地区以后每年税收返还的数额就多；而经济落后、税源不足、基期净上划收入少的地区以后每年税收返还的数额就少。这样实质上加剧了不同地区地方政府之间的财政收入差距。

四、解决方案

1、完善分税制各项制度设计

（1）完善税收收入划分办法。地方政府财政困难的一个很重要的原因是中央和地方政府税收收入划分的方法不尽合理，地方的税源少、税额少。因此要将税收划分合理化，增加地方税收收入来源，调动地方增收积极性。

（2）合理划分中央和地方的事权、财权。中央和地方政府的事权划分应充分考虑各级政府的职责范围、事务的性质及管理的效率三方面因素，既做到各级政府都各尽职责又能最大化各级政府的管理效率。同时，确定中央政府和地方政府的事权划分后再确定各级政府的财权，必须做到事权与财权的相互匹配，事权有财权的支撑，财权也有相应的事权为依据。

（3）加强地方的税收立法权。中央政府可以在把握关键立法权的同时赋予地方政府一定程度的地方税种立法权，这样可以增强地方政府在税收征管过程中的自主权，提高征管效率和税收的综合效果。

2、规范各级政府现有的税收征管工作

地方政府应规范自身的税收征管程序和制度，严格落实税收的征管和稽查制度，该收的税要收齐不可放松征收力度，对于偷税漏税行为应严格查处。只有地方政府的税收征管和执行工作到位了才能有效改善财政困难的现状，才能使分税制的优势得到充分发挥。

[1]李燕：政府预算管理[M].北京大学出版社，2007.

[2]孙德超、阎宇：分税制改革：缘起、现状及展望[J].吉林师范大学学报，2009（3）.

[3]刘奕佚：浅谈我国分税制改革对地方财政的影响[J].华商，2008（10）.

[4]苗连营、程雪阳：分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（4）.

[5]王小毅：分税制与基层政府财政困难[J].新西部，2009（12）.

[6]余晓羽：由分税制反思中央税收与地方税收的关系[J].财务金融，2009（10）.