公共政策的构成要素与价值分析

○李 晶 何中兵

（1、湖北省土壤肥料工作站 湖北 武汉 430000；2、哈尔滨工业大学（威海）管理学院 山东 威海 264200）

一、引言

早在1900年，美国学者古德诺就提出了政治与行政两分法。他认为不论政策是什么结构，政府的功能可以分为两大类，（政治）意愿的表达和政治意愿的执行，政治意愿的表达构成了公共政策的主要内容，而政治意愿的执行形成了对公共政策活动进行规制的管理过程。顺理成章的命题是公共政策的基本作用在于对公共政策管理过程进行制度性界定。但是在国内外公共学教材与研究文献中还没有对公共政策、公共政策活动与公共管理三个容易混淆却又相互区别的概念进行明确的阐述，对于公共政策的价值也是众说纷纭，因此有必要对公共政策的特点与构成要素进行系统分析，对公共政策的价值进行客观的判断。

二、公共政策的特点分析与要素界定

西方学者对于公共政策的研究始于20世纪50年代，对于公共政策内涵与外延的揭示是一个渐进演变的过程。哈罗德·拉斯威尔和阿拉伯罕·卡普勒认为公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这种定义突出了公共政策的计划职能和对公共政策管理活动的指导作用。威廉·詹金斯认为：公共政策是由政治主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上都是力所可及的。这一定义在界定制定公共政策的主体、认可主体行为范围以及公共政策的计划职能的基础上，进一步指出了实施公共政策的约束条件，从而揭示了制定公共政策需要遵循的客观性以及对环境的依赖性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。这一定义来源于行为科学，突出了公共政策指导公共管理活动的一般意义是调和冲突与合作，这样赋予了公共政策对于公共管理活动的动态指导意义。台湾学者武启元则认为公共政策是由具有立法权制定、由行政人员执行的法律和法规。这一定义强调了公共政策执行的制度基础。

公共政策具有丰富的内涵与外延，正如公共政策创始人拉斯韦尔所言：公共政策是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制为前提；公共政策的哲学基础是实证主义，必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；公共政策是对时间和空间都敏感的科学，即它选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；公共政策具有跨学科的特点，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；公共政策是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；政策科学必须有“发展构建”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态的模型。政策科学具有区别于其他学科的三个特点：跨学科的观察视角和情景设定；明确的问题导向；清晰的价值规范表述。

依据各个时期不同学者对于公共政策的内涵与外延的界定，理解公共政策的要素可以归纳总结为：公共政策、公共政策活动与公共政策管理是三个相互联系又相互区别的范畴，政府部门是从事公共政策活动的主体，公共政策目标以解决社会问题为取向存在价值导向，公共政策体现委托代理关系，实现公共政策的目标所采用的手段需要体现科学性与合理性，公共政策过程包括公共政策的制定、公共政策的执行与公共政策的评估三方面的内容。

三、公共政策的要素分析

1、公共政策、公共政策活动与公共政策管理辨析

公共政策是对公共政策活动所做的制度性界定，属于制度的一种，其中包含制定、执行、评估公共政策的程序与方法、公共政策的目标与手段等内容。公共政策活动是指制定、执行和评估公共政策的过程以及在这些过程中与公共政策活动过程与结果具有利益关系的个体与群体之间的相互作用。公共政策管理则是依据公共政策的制度性界定对于公共政策活动进行计划、组织、领导、协调与控制的过程。公共政策产生于公共政策活动中之中，并对公共政策的执行和评估过程起计划和约束作用，公共政策管理是公共政策主体依据公共政策给出的制度性界定对实现公共目标过程中的各种公共政策活动进行的过程控制与领导的行政职能。公共政策的本质作用在于指导公共政策管理约束公共政策活动。

2、公共政策活动的主体与客体

公共政策活动的主体可以分为三大类：制定公共政策的主体、执行公共政策的主体和评估公共政策的主体。公共政策的客体是依据主体意愿，为了有效实现利益相关者的公共目标而进行的对象选择，是指为了提高公共政策的社会价值和公共管理活动的有效性对影响产生公共政策和从事公共管理活动的诸要素进行制度性界定的对象，其中包括制定公共政策的决策机制与法定程序、公共政策的目标、实现目标的手段、执行公共政策的约束条件与制度基础、制定公共政策的主体与环境之间的联系等。

3、公共政策过程及其影响要素

公共政策过程可以分为制定公共政策、执行公共政策和评估公共政策三大阶段。公共政策的制定过程是公共政策主体决定解决或不解决某一特定问题或事情的整个过程。是公共政策主体意愿和实现方式的表达过程。理想的公共政策的形成过程是与公共政策执行过程与结果存在利益关系的各利益相关者相互博弈而形成均衡的结果。影响这一过程的主要因素有公共政策制定主体、利益相关者进行博弈的制度基础、决策信息质量、决策方法、公共政策得以发挥作用的环境假设。公共政策的执行过程是公共政策主体的意愿或公共政策目标得以实现的过程，是在公共政策的指导下进行的公共管理活动在时间与空间上的延续。影响这一过程的主要因素有：业已产生的公共政策的质量、从事公共管理活动的管理人员的价值与风险偏好以及从事公共管理活动的素质、公共政策的利益相关者与公共管理者之间委托代理制度。公共政策的评估是指从事公共政策管理活动的机构组织相关人员依据公共政策中界定的目标与手段等内容对公共政策活动产生的结果和价值进行评价并为调整公共政策内容与执行过程提供反馈信息的活动。公共政策的评估过程是公共政策过程中必不可少的一个环节，是验证公共政策的正确性并测评公共政策活动的有效性的重要手段。

四、公共政策的价值与实现路径探讨

1、公共政策的价值分析

马克思指出：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界事物的关系中产生的”，是“人们对人的需求的关系的物的属性”。公共政策虽然不同于马克思分析的价值载体：商品，但是作为一种公共品，公共政策同样具有价值和使用价值两种属性。公共政策的产生是公共政策的制定主体收集、整理、分析决策信息并在一定的制度框架下依照利益相关者的意愿进行动态博弈的结果并能指导公共政策管理职能约束公共政策活动，因此公共政策本身具有经济价值。当管理者依据公共政策对社会系统实施有效治理时，公共政策的价值表现为一些从事公共管理的基本功能。公共管理的基本功能主要体现在三个方面：配置经济资源的导引功能、平衡社会系统的调控功能、体现公平原则的分配功能。在转型社会中和应急状况下公共政策活动的还包括一些特殊功能：稳定社会、促进变革、应对突发事件等。公共政策的价值是与公共管理的基本功能紧密联系的，当公共政策可以为公共管理提供有效制度支持时，我们说公共政策具有较高的价值与使用价值，否则具有较低的价值与使用价值。

2、实现公共政策社会与经济价值的路径探讨

如何提高公共政策价值实现过程的效能与效率，经济学家或政治经济学家从公平和效率的角度进行了分析，并认为分配问题是核心，正如德博拉·斯通所言“分配问题是公共政策的核心问题，无论分配涉及的是货物还是服务、是财富还是收入、是健康还是疾病、是机会还是失利”。这一观点是毋庸置疑的，但是对于复杂的社会系统而言，公平与效率是一对很难权衡的矛盾，仅仅通过分配实现复杂社会系统中公平与效率的平衡是不够的。

公平与效率是公共政策制定主体在制定公共政策过程中所必须遵循而又总是难以协调的一对矛盾，公平与效率原则必须贯穿于公共政策制定、执行与评估的全过程。分配问题是在公共政策主体经过公共政策制定、执行和评估过程之后对社会系统在公共政策的作用下所产生的社会财富的配置，对于分配问题的研究只有对公共政策的全过程进行系统的考察，并通过公共管理职能对公共政策活动进行有效的规制，分配问题的公平与效率问题才得以有效的体现。因此，公共政策的经济与社会价值的实现路径必须从公共政策的使用价值分析入手，而从公共政策的产生、执行与评估过程中考察公共政策诸要素，指导公共政策管理职能规制公共政策活动是公共政策的使用价值，转化视角进行分析，提高公共政策质量使之能通过有效指导公共政策管理活动提高公共政策活动的效益与效率是实现公共政策经济与社会价值的有效路径。

五、结论

公共政策是一个边缘性概念，涉及哲学、经济学、社会学、心理学、行为学等多个学科，具有广泛的内涵与外延，其理论和实践随着社会环境的变化而不断发展，鉴于理论的复杂性与实践的具体性，充分理解、把握和运用公共政策需要抓住公共政策的相关要素进行系统的分析。公共政策、公共政策活动与公共政策管理活动具有细微的差别，公共政策过程包括公共政策的制定、执行与评估三个连续的过程，公共政策主体对客体的选择以及相互作用的过程中主体的价值导向以及决策与管理能力还有客体的科学性与合理性决定或影响着公共政策的实施效果。当对于影响公共政策的要素进行具体分析之后，公共政策的价值与使用价值便顺理成章地被揭示出来：公共政策本身具有经济价值，其中消耗了相当的人力资源和信息资源以及其他的实物资源，公共政策的价值由公共政策赖以产生和发挥作用的社会环境中的供给和需求关系决定，好的公共政策具有稀缺性；公共政策同时具有使用价值，它指导公共政策管理活动规制公共政策活动，提高公共政策的有效性。鉴于公共政策价值与使用价值的基本特征，实现公共政策价值的有效路径只能是与公共政策使用价值相关的公共政策管理活动，由于公共政策管理活动是一个系统的动态的过程，因此除了需要重视分配问题的公平与效率外，对于影响公共政策实施效果与价值的任何要素均应予以足够的重视，否则公共与效率的平衡与实现就会呈现出顾此失彼的状态。

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