打造“四位一体”监督体系狠抓监督实效——江苏省金坛市财政“大监督”工作侧记

■本刊记者何毅君 本刊通讯员黄国忠

“努力按省财政厅提出的‘四位一体’管理要求，构建具有金坛特色的财政监督新模式，提升监督的针对性与实效性。”金坛市财政局局长李留清在接受记者采访时，道出了改革的初衷。在这位重视财政监督工作，把财政监督当作“一把手”工程来抓的局长推动下，江苏金坛市进行了大刀阔斧的改革，着力构建“大监督”新的工作模式。

一、搭建“四位一体”的监督架构，为实施“大监督”提供有力保障

“预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督四大职能仿佛是四根柱子，牢牢地撑托起财政内部管理大厦；亦如四驱战车的四个轮子，有力地推动着财政改革事业滚滚向前。”李留清局长形象地说起了“四位一体”的监督架构，“‘四位一体’，缺一不可。”

2009年，江苏省财政厅在全国首创“预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督”的财政内部管理模式，得到财政部充分肯定，并在全省逐步推广。在新的管理理念指导下，金坛市财政局进行了大刀阔斧地改革，努力构建“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”格局。李留清局长介绍说，一是内部科室重组。局党组依据“四位一体”要求，重新调整了内部科室，撤销“会计结算中心”，增设“财政结算中心”，变“代理记账”为“国库集中支付”，变“事后监督”为“事前、事中监督”。将预算、国库、行财、经建、社保科职能进行了重新设置，并制定了各科室的《内部控制制度》，细化了科室职能和岗位内部牵制制度，重点突出专职监督机构在“大监督”格局中的主导地位与引领作用。局党组明确监督业务要扎口牵头、推进落实、督查反馈、成果利用，各科室监督业务接受专职机构指导。

二是实行了流程再造。充分利用财政监督信息系统，实施“财政管理一体化平台”管理。通过平台软件，将工资统发、预算编制、指标管理、国库支付、拨款管理、非税收入、票据管理、账务系统等融为一体，将财政全部业务流程集中在一个平台上操作。在“一体平台”上，实行了财政内部流程的再造，除突出业务科室的日常监督与岗位牵制外，也给财政专职监督机构留有接口，实施动态实时监督。真正做到设计上有接口，浏览上有权限，运行上有监控。除部门预算外，行政事业单位年中追加预算，流程必须是：部门向市政府报告追加预算→市长批复由财政审核→财政局长指派审核小组进行核实→审核小组提出审核意见→局长批复审核预算数→预算部门安排预算指标→国库部门进行国库集中支付指标管理。整个流程核心是监督与审核，没有事前监督与审核，就没有预算指标的形成。通过参与预算审核，金坛市将财政监督关口大大前移，为财政预算编制提供了有力保障。

三是完善制度，突出依法监督。近年来，金坛市根据“大监督”要求，相继制定修改了《金坛市财政局财政检查工作制度》、《金坛市财政局内部监督办法》、《金坛市财政局财政检查工作规则》、《金坛市财政局财政监督检查档案管理制度》、《金坛市财政局财政检查制度》、《金坛市财政监督管理内部控制制度》、《金坛市财政专项资金绩效管理暂行办法》等多项制度，为“依法监督”奠定了基础。

四是加强监督队伍建设。该局将专职监督机构人员由2名充实至4名，其中2名为高级会计师，并配齐局内部12个科室、8个财政所（局）财政监督联络员。专职监督人员与监督联络员上下联动、横向协调、齐抓共管，有力地加强了财政内部各环节的联系，将管理与监督紧密融为一体，实现管理中有监督，监督中有管理，以监督促管理，以管理促绩效，推进财政“大监督”长效化。

“通过内部科室重组、工作流程再造、加强依法监督制度建设、强化队伍建设等基础固化工作，金坛市不断充实和完善了财政‘大监督’管理链条。”李留清局长说。

二、整合资源，服务大局，提高财政监督的规模效应

“目前，财政资金流量逐年加大、流向领域逐步扩大、财政的职能不断加强、财政管理的触角不断延伸，造成了财政监督工作面广量大，千头万绪。因此，财政监督工作必须统筹兼顾，突出重点，服务大局，切实保障重大决策部署的落实。”李留清局长说，“财政监督要围绕财政中心工作，努力形成规模效应、震动效应、精品效应。”

近年来，金坛市积极整合市局内部各科室监督检查力量，围绕社保、环保、“三农”、保障性住房、教育等重点工程与重大资金等财政中心工作积极开展监督检查工作，形成了全局横向联动“一盘棋”、集中优势兵力、打造精品工程的态势，改变以往各职能科室日常监督 “零打碎敲”、“各自为战”的局面。2011年，该市全年共完成“民生财政”重点检查项目13个，检查单位86户，查出违规资金3275万元。其中：收缴违规资金115万元，补交财政专户350万元，调账处理2810万元。组织开展全市“小金库”专项治理工作，“小金库”专项检查单位35户，其中：行政事业单位25户、社团7户、企业3户。

为了进一步规范乡镇财政所的管理，2011年4月，金坛市财政局由财监科牵头,组织局内部8个科室，分4个检查小组，对全市8个基层财政所（局），就2010年度预算收支执行情况和财政财务管理情况，分10大类进行了一次全方位的检查与梳理。历经2个月，共发现问题49项，涉及资金2.2亿元,提出整改意见41条,下达整改通知书8份。并就检查中暴露出的问题，制定并下发了《检查情况通报与乡镇财政财务管理工作要点》，促使乡镇财政财务管理工作逐步走向正规。

2011年10月，根据金坛市委主要领导意见和财务管理的要求，该市财政局组织力量集中对自收自支事业单位、行业协会（学会）、由主管部门或各类事业单位用财政资金投资设立的企业单位（以下简称：三类单位）进行了财务专项治理。针对 “三类单位”财务管理存在的薄弱环节和腐败隐患，围绕“提高治理实效，建立长效机制”的目标，切实加强“三类单位”财务管理，堵塞资金管理漏洞，着力构建和完善内部控制制度。经过3个月的调查摸底、重点检查、集中整改，金坛市财政局制定出台了《关于进一步严肃财经纪律的意见》，健全了监督机制，从源头上根治财经违规行为。经过财务专项治理后，162个“三类单位”财务管理状况得到了明显改善，腐败隐患得到了遏制。

三、试行绩效监督，不断提高财政监督效能

“科学化、精细化是财政管理的必然要求，为了更好地发挥财政监督的作用，充分利用现有监督力量，创新试点了绩效监督。”李留清局长说，“通过绩效监督，切实提高了财政资金使用效能。”

李留清局长饶有兴趣地谈起了“中央农村环境连片整治示范项目”绩效评价工作。2011年，金坛市实施了“中央农村环境连片整治示范项目”绩效评价，该项目总投资3610万元，其中：中央1400万元，地方配套2210万元。涉及金城镇与尧塘镇16个行政村29个自然村，面积80.29平方公里，人口2.069万人。围绕项目可行性论证——绩效目标设定 （前评价）——项目实施（中评价、项目跟踪）——项目完成（后评价、反馈），专职监督机构进行了全过程监督，即事前的预警（事前监督）——事中监督——事后监督，并将各阶段监督结果及时给予反馈，实时修正项目实施过程中绩效偏差与不足，强化了绩效监督在预算执行过程中监督力度，如，协调环保局、两镇政府就项目实施中跑偏进行更正，并对16个行政村绩效评价基础数据进行审核，确保绩效评价工作质量，提升了财政监督的层次与质量。

记者手记：县域财政监督处于省、市、县三级财政监督体系的最前沿，将县域财政监督工作做实、做精，是落实财政科学化精细化的题中要义。近年来，江苏省金坛市以财政“大监督”新理念为先导，着力构建“四位一体”的财政监督体系，极力突出财政监督实效。其整合资源，充分发挥各业务科室监督作用，围绕财政中心工作，围绕领导关心、社会关注的重点项目、重点资金、财税政策执行情况开展专项检查，进行绩效监督的做法的确让人称道。这与该局上上下下重视财政监督、关心支持财政监督工作密不可分。应该说，将预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督进行有机结合，代表着财政监督前进的方向，能切实提高财政监督的针对性与有效性。金坛市“四位一体”的监督管理模式实现了从检查型监督向管理型监督转变，无疑是县域财政监督工作落实财政科学化、精细化的积极尝试，具有极强的指导意义。随着这一做法的进一步完善，其作用必将更大，影响也会更深远。★