专员办在防控政府及金融债务风险中的职能作用分析——基于欧美债务危机对财政影响的视角

■李树荣 赵干球

专员办在防控政府及金融债务风险中的职能作用分析
——基于欧美债务危机对财政影响的视角

■李树荣 赵干球

从2008年开始，欧美国家发生一系列债务危机对世界政治经济产生重大影响，有关国家为复苏经济投入大量财力，但收效甚微。中国为了保持经济平稳较快增长，实施积极财政政策，保持经济平稳发展态势，但同时财政赤字和政府债务也逐年增加，2010年底地方政府债务已达10万亿元，超过当年全国财政收入规模。近年由于受房地产泡沫影响，银行信贷风险加剧。如此大规模的政府债务和金融债务风险，对财政负面影响不可估量。对我国政府直接债务和隐性债务、金融风险的动态监控特别是对各省（区）市的债务监控很有必要。财政部可以充分利用专员办的优势，结合专员办的职能定位，明确赋予专员办对地方债务和金融风险监管职能，进行动态监管，随时了解、评估风险情况，及时向财政部提供债务风险情况及建议，保障国家财政安全和经济安全。

一、欧美债务危机对财政影响

（一）欧美债务危机情况

2001年，小布什接替比尔·克林顿入主白宫时，美国财政状况健康，还颇有盈余。但到2005年1月，小布什连任时，美国国债为7.6万亿美元，而现任总统奥巴马上任后已升至10.6万亿美元。 2008年金融危机后，经济急转直下，税收大受影响。奥巴马敦促国会通过的7000亿美元刺激计划，将财政赤字推高至经济总产出的10%以上。2010年，国会预算办公室(CBO)就已警告称，到2021年，联邦政府的债务总额可能达到美国经济年产值的100%，而到2035年，可能达到近190%。

2008年国际金融危机爆发以来，欧元区各国相继出台一系列经济刺激计划。这些措施虽然有效地维持了欧元区金融市场稳定，支持了欧元区经济复苏，但同时也导致了欧元区各国，尤其是葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙五国政府资产负债表严重恶化，表现为国债占GDP比例和政府赤字占GDP比例大幅上升，成为欧债危机的导火索。1999-2009年间希腊每年财政赤字占GDP比例均远超《马约》3%的规定，造成财政支出负担过重，财政入不敷出，政府无法有效利用国内储蓄为财政赤字融资，只能依靠发行外债，但到期无力偿还债务，导致债务危机发生。

（二）欧美债务危机对财政影响

财政赤字是国家宏观调控的重要手段，它能促进经济实现充分增长。全球金融危机爆发后，世界主要国家开展了大规模的经济刺激计划，据估算，截至2010年底全球财政刺激方案规模达5万亿美元。但是，如果财政赤字规模过大，会引发国家信用危机。因此，许多国家都仿照欧盟规定，将一国财政赤字率的警戒线定在3%，超过3%就被视为存在财政风险。实际上，2009年，美国财政赤字总额已相当于美国国内生产总值 （GDP） 的 10%， 爱尔兰达14.3%，希腊13.6%，法国居中等水平，也达7.5%，财政风险极大。

二、中国当前财政赤字及债务情况对财政影响

目前来看，在我国，可能导致财政风险的因素有：国债，地方政府债务，金融企业债务等，其中国债是由国家按规定发行的，数据可控，但对地方政府债务，金融企业债务等债务，包括风险程度，可以说，数据掌握并不全面。

一方面，中国金融体系有风险，其中目前最大的风险就在于房产泡沫破灭的信贷风险。截至2011年6月末，全国主要金融机构房地产贷款余额10.26万亿元，其中个人住房贷款余额6.26万亿元，这两个指标都比2008年年底增长了1倍。房价上涨时，这些贷款风险自然隐蔽起来，但如果房价下跌，其风险有多高，目前难以测算。2008年雷曼兄弟的倒闭，并非是个体金融机构的风险暴露，而在于某个金融环节流动性断裂导致整个金融体系的崩塌。

根据国家审计署报告，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的6.71万亿元，占62.62%；担保责任的2.34万亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的1.67万亿元，占15.58%。

此外，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。地方政府的一些债务并不反映在政府报表上，有些债务根本没有记录，如反映的地方政府一些招待费、汽车修理费等，政府这边并没有记账，此类由政府官员签单债务也不少，没有统计在国家审计署上述审计报告数据之内。

从上面反映的情况看，中国政府债务、金融债务风险已经大量聚集，而且没有一个准确统计数据，影响国家有关部门对财政风险状况正确评估，对于国家政策层面正确制定经济政策是极其不利的。一旦爆发危机，从稳定大局出发，国家财政必须拿出大量资金应对解决，这些风险就会转化为财政风险，危害极大，因此需采取措施及时预警。

三、对策建议

当前欧美债务危机，造成世界经济发展趋势不确定性增加，我国经济也出现出口下滑的态势，因此，在拉动内需、增加消费的同时，也要控制好赤字，防止债务规模过大影响经济发展，进而因债务过重影响财政安全，造成社会经济的不稳定，影响中国现代化进程。认为，应结合财政部职能，明确财政专员办对地方政府债务和金融债务进行动态性监管的责任，掌握政府债务及或有债务情况，为国家经济决策提出建议。

（一）对各级地方政府债务进行经常性监管

根据国务院确定的财政部职能，财政部负责拟定和执行政府国内外债务管理的方针政策、规章制度和管理办法，监督财税方针政策、法律法规的执行情况。专员办作为财政部派出机构，理应动态掌握各地债务情况，并对如何管理好债务问题提出意见建议，因此，建议财政部授权专员办对上述债务进行经常性监管，通过调研、检查，随时了解分析各省市政府债务负担情况。

（二）以出资人身份对银行债务进行监管

国内金融市场方面，工、农、中、建、交等五大国家控股银行存贷市场份额占银行业的绝大部分，其债务情况对国家经济影响很大，因此，财政部门有必要及时了解五大银行债务情况。目前，财政部履行金融政策制定者和出资人角色，财政部可以授权专员办对金融企业债务情况进行监管。

1、通过绩效工资考核管理层薪酬发放、公用经费开支来控制、掌握银行经营情况。财政部印发了《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》（财金[2009]3号）的通知，财政部可以授权专员办通过对各省分行绩效工资考核，对管理层薪酬发放、公用经费开支情况进行监管。通过监管，解决金融高管高工资、三公经费开支过大等当前社会反映热点问题，另外也可以掌握银行经营情况，制定相应政策，保持金融企业正常健康发展。

2、向五大国有控股银行省级分行派出独立董事代表，了解银行经营情况，对制定金融财税重大政策发表意见。财政部已经向五大国有控股银行派出独立董事。国有及国有控股银行与一般上市公司不一样，对国计民生影响重大，财政部作为金融政策制定者或出资人，独立董事工作应当加强，不能削弱。专员办作为派出机构，也应派员进驻各省级分行，在财政部统一部署下对金融企业执行国家重大方针政策进行监督，或对不严格执行国家政策方面进行干预，不能因为有些看法不一致就放松对银行监管，导致国家政策得不到全面贯彻执行。

财政部驻广西专员办）