紧抓时代脉搏践行财政“大监督”——湖南省近年来财政监督工作回顾

2012-08-15 00:43本刊编辑部

财政监督 2012年13期

■本刊编辑部

近年来，湖南省围绕财政“大监督”机制积极展开探索，取得了良好成效。目前，全省财政监督基本上形成了上下联动“一盘棋”的局面，营造了制度建设较为完善的财政“大监督”格局，各地在财政监督机制创新上不断取得新进展。

机构队伍建设“加大马力”

2011年8月，湖南省财政厅监督检查局正式更名为“湖南省财政监督检查局”，队伍编制扩大到40人，全省14个市州财政监督局，已有12个实现了领导班子或局长高配。全省88个县市中，已有36个县市完成了机构升格，20个县市完成了人员高配，升格或高配县市达到63.6%。标志着湖南省财政监督机构队伍建设再上新台阶。

“财政监督是财政工作的半壁江山，要始终把财政监督作为‘一把手’工程，列为财政工作的头等大事，对财政监督干部‘高看一眼，厚爱三分’。”湖南省对财政监督工作的重视，为财政监督机构队伍建设营造了良好的环境。

湖南省财政厅党组书记、厅长史耀斌在讲话中要求，各市县财政部门要加强财政监督机构队伍建设，加快机构升格、高配的步伐，强化财政监督职责；选派年富力强、熟悉业务的专业人才充实财政监督队伍，择优聘请财政监督检查特约监督员和财政监督联络员，逐步建立起一支政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的高素质财政监督检查队伍。他提出，要重视人才培养，通过“请进来教，走出去学”等多种方式，有计划有步骤组织全省财政监督干部参加各类培训；爱护财政监督干部，始终把财政监督机构视为“财政干部的业务培训基地，财政干部的成长摇篮”，在干部提拔交流中，对财政监督干部要优先考虑安排。

从近年来湖南省机构建设来看，大部分市县完成了财政监督机构队伍的高配、升格，并以加强自身建设为载体，全面提升财政监督工作水平。其中，尤以常德、衡阳两市在机构队伍建设上力度最大。衡阳市以机构队伍建设为抓手强化财政监督工作。截至2011年底，全市12个县市区中除南岳区外，已有11个县市区经编制管理部门正式批准，相继成立了比同级财政部门低半格的监督检查局。局长均按副科级干部配备，其中5个县区的局长已成为财政局党组成员。全市从事监督工作人员比1999年底增长92%，人员结构得到明显改善。而石门县自2010年起在常德市率先升格扩编，在原财政监督检查室机构基础上，升格为石门县财政监督检查局，属县财政局管理下的副科级事业单位，有力地提升了执法检查的主体地位。同时，精挑细选，调配力量，从全系统挑选了一批业务精湛、政治素质过硬的干部充实到财政监督检查局，配强配齐了监督检查力量。工作人员由2010年的6人增加到10人，其中具有本科文化程度的9人，具备会计师、经济师资格的7人，具有助理会计师、助理经济师资格的人员3人。财政监督机构的健全，队伍素质的提高，为提升财政监督工作质量提供了有力保障。

此外，郴州市本级从2010年开始筹建机构升格，在2011年的机构改革中，经市政府批准成立了 “郴州市财政监督检查局”，为市财政局所属正科级事业单位（局长高配副处级），核定财政全额拨款编制10名，设局长1名，副局长2名；同时，该市还积极推动县市区财政监督机构建设，所辖11个县市区中已有苏仙区、北湖区、安仁、宜章、资兴等6个县市区成立了副科级财政监督检查局。在干部结构上，各级财政监督部门通过调任、考聘、干部交流等方式，选派一些政治可靠、有实践经验、专业水平高的人员从事财政监督工作。2011年，财政监督检查局还先后邀请财政局各业务科室来局讲授业务知识5次，并组织市县财政监督部门干部赴衡阳、娄底、重庆等地学习取经，开阔监督视野，着力提高财政监督人员的业务能力。

继财政监督检查局领导班子整体高配之后，今年湖南省财政厅又启动了省财政监督检查局机构升格工作。湖南省财政监督检查局局长庄大力在会上对此项工作进行了部署：在机构建设上，对已经升格或高配的财政监督机构，要加强工作指导，提升财政监督工作效能；对尚未升格或高配的财政监督机构，要从大局出发，积极做好沟通协调汇报工作，争取早日到位，同时，增强财政监督队伍力量。在后勤保障上，各级财政部门要将财政监督工作经费列入预算，切实予以保障。

“大监督”机制贯穿始终

在全省财政监督工作会议上，湖南省财政厅为首批14名“省财政监督检查特约监督员”颁发了聘书，建立起省级财政监督检查“特约监督员”聘请制度，并明确今后还将逐步从省直单位财务负责人和市县财政监督系统人员中择优聘请特约监督员。这是完善财政监督工作沟通协调和上下联动的一项创举，也是构建财政“大监督”机制的新步伐，对进一步整合监督力量，做好横向沟通协调和纵向上下联动具有积极作用。

自机构成立以来，湖南省就开始探索构建财政“大监督”格局，目前全省已基本形成制度建设较完善的财政“大监督”格局。近年来，该省财政管理工作不断加强，设立了省财政监督检查局、评审中心、绩效评价处和纪检监察室等监督机构，同时还有业务部门的日常监督。这些监督机构的设立，形成了一套完整的、能够封闭运行的监督机制。为保证财政监督检查工作始终跟踪财政资金运行全过程，加强对事前、事中、事后监控奠定了基础。

会上，湖南省还对财政“大监督”进行了明确定位，提出要 “服务一个大局”、“立足两个目标”、“坚持三项原则”、“实现四个转变”。即财政监督要始终服务财政工作大局，达到“规范管理、规避风险”的目标，坚持“创新机制、服务改革的原则”、“明确职责、依法监督的原则”、“查管结合、内外并举的原则”三项原则，充分发挥财政监督预警、监测、矫正、惩戒职能，实现由“事后监督”向“全过程监督”转变；整合财政监督资源，实现由专职机构“单兵作战”向“全员参与”转变；拓展财政监督内容，实现由“注重资金安全”向“安全与绩效并重”转变；强化财政监督服务功能，实现由“财政监督检查”向“检查、调查与调研相结合”转变。

溆浦县财政局认为，要想实现财政“大监督”的整体工作局面，必须在整章建制、资源共享、城乡一体、工作创新等方面下工夫，使财政监督工作做到横向到边，纵向到底。为此，该县采取多措并举，着力构建财政“大监督”网络体系。一是建立联席工作机制，建立纪检监察、财政、审计、检察等监督执法部门相互配合、相互促进、相互沟通协调的联席工作机制。每年年初召开工作联系会议，明确各单位的执法重点和要点，并实行信息互通、资源共享，逐步形成整体推进、全面有效的财政监督管理新模式。二是推行监督信息共享，要求凡财政监督涉及到的单位，甚至牵涉到的财政局股室，都要无条件为财政监督工作的开展提供相应的数据和资料，确保财政监督工作畅通无阻。从而形成了上下到底、左右互通的“大监督”信息网络。三是狠抓预算全程监督，坚持做到财政监督部门对预算资金的事前、事中、事后的全程监督。凡涉及预算方面文件、政策的出台，都要首先由财政局审阅会签，保证财政资金预算合理。在事中、事后监督中，还做到日常财政监督检查与各单位预算执行情况相结合，确保财政资金使用效益得到切实提高。四是拓宽财政监督外延，积极转变乡镇财政职能，充分发挥乡镇财政的监督优势，强化对乡镇财政资金的监督管理。充分利用“乡财县管乡用”和“村账乡代理”两个监督平台，发挥乡镇“资金监督员”职能作用，对拨付到乡镇的财政资金实施监督管理。五是增强监督责任意识。首先，明确监督检查人员的职责，制定了内部监督考核制度和监督结果整改落实工作制度，对财政监督检查人员实行严格的奖惩制度；其次，强化相关单位及财政内设机构的责任意识，先后出台多项规章制度，规范财政财务收支行为，并明确财经纪律，强化责任追究。

湘阴县财政局从源头控管上树立“大监督”理念。一是强化预算监管，进一步完善县直部门预算管理办法，编制综合财政支出预算，统筹安排预算内外资金；对19个乡镇推行 “乡财县管乡用”管理，增强单位自主理财的积极性，规范了财政预算分配程序。二是扎实有效推进重点项目资金专项审批，特别是民生资金，通过专项审批和跟踪问效，确保其专款专用、封闭运行。三是严格财政资金拨付程序，对所有财政性资金实行“一个口子进，一个口子出，一支笔审批”制度。四是健全财政票据核销制度，坚持做到管账、管实物和收费三分离，实现了账账相符、账实相符和账款相符的监督机制。五是充分发挥财政监督员职能作用。在全县县直单位12个主管部门、19个乡镇财政所都明确了财政财务专职监督员，对县直部门单位和乡镇财政预算内外资金的收纳、划解、核算、指标分配、资金拨付以及用款单位使用和报账情况实施日常全程监督的职能。

监督影响力愈加彰显

2011年，湖南省各级财政监督机构累计查出涉及各种违法、违规、违纪资金72亿元，检查户数达6730户，处理2242户，整顿了财经纪律，维护了市场秩序。在财政部办公厅的通报中，湖南省在查处案例和报送信息、检查整体成果、检查总结材料撰写和上报方面均得到点名表彰，综合考评排名第一，会计监督成效显著。

近年来，湖南省不断强化监督检查工作，在各项监督检查工作有序开展的同时，监督调查工作同步推进，组织开展的保障性安居工程项目、财政收入质量情况等调查，为改进相关政策提供了有益参考。不仅查处了一大批违法违规案件，而且充分利用财政监督成果，大大提升了财政监督的影响力。各地在日常监管工作富有成效。

衡阳市财政局从2007年起，以会计监督机制创新为契机，陆续出台会计监督方面的规范性文件4份，具体制度办法7个，逐步建立了“1+1+6”的会计监督制度体系，即《衡阳市创新会计监督机制实施方案》、《衡阳市会计监督检查工作操作办法》和报告制度、专家审理制度、联席会议制度、执法责任追究制度、案件移送制度、公告制度等六项制度。同时，重点把好计划关、检查关、审理关和处罚关：检查计划按照“两上两下”方式予以确认，检查中严格按照《财政监督检查工作办法》开展工作，按照查审分离、相互制约的原则，实行重大问题的集体审议制度,严格遵循《行政处罚法》的有关规定，坚持“四不罚”（没有法律依据不罚，不是执法主体的事项不罚，违法行为超过规定期限不罚，其他机关已处罚的事项不罚）。结合财政监督工作实际，衡阳市每年坚持从会计师事务所聘请注册会计师参加检查，既为社会审计组织发挥作用提供了舞台，同时也增强了检查的公正性和公信力。

韶山市财政局明确2011年为财政监督检查工作推进年,并从5月开始，针对全市31个重点单位开展了为期7个月的财政监督大检查。在检查过程，着力把握四个重点环节：一是严格检查纪律。查前召开检查动员大会进行财政政策法规和业务培训，并严肃强调不允许检查人员接受被检单位的接待应酬、礼品礼金和有价证券等。二是检查中严格细致，对被检单位的财务制度、财务处理和财务档案等各方面进行认真检查，以确保检查的全面性和真实性。三是对检查中发现的问题组织局业务骨干进行认真分析，查找原因，共同研究问题的处理处罚办法，从制度上进行规范。四是约谈部分单位行政“一把手”。由分管财政工作的副市长和财政局长对出现问题较多的单位行政 “一把手”进行约谈，指出其在财务管理中存在的问题并限期进行整改。通过检查处理，为进一步加大财政监管力度，加强制度建设，形成长效机制，确保资金安全打下了良好基础。

内部监督向前迈进

2010年3月1日，《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号）正式施行。以此为契机，湖南省各市县扎实推进财政内部监督机制建设，取得了良好效果。

常宁市财政局从加强财政内部监督，促进财政管理入手，明确了“先内后外”的监督思路，提出了加强和改进内部监督检查的措施。通过会议和集中学习，形成了“抓好内部监督就是搞好财政工作”的共识。在检查过程中，注重检查的方式方法，看账表认真细致，查问题不忌面子，抓住问题不放手。同时，扎实整改,注重实效。每次内部监督检查工作结束后，局长、书记都要认真审阅检查的原始资料、工作底稿，查看整改问题是否落实到位。针对内部监督检查中发现的各类问题，专题召开党组会和局务会，具体分析研究决定整改处罚，并出台了一系列的财政管理改革措施和办法，收到了良好的效果。通过加大内部监督检查力度，原来存在的“违规拨款”、“转移财政资金”等现象得到了明显遏制，检查发现的问题由2008年的15类40多项，下降至2011年的3类6项；违纪违规金额由2008年1356万元，下降至2011年的85万元。有效地规避了财政管理风险，对确保财政干部和财政资金的 “两个安全”起到了积极的促进作用。

益阳市财政局通过采取点上深化、线上延伸、面上拓展等方式，不断加强财政内部管理整体运行秩序监控，逐步建立健全了一套寓内部监督于各项财政管理活动之中的全新内部监督机制。

一是点上深化，构建“三全”内控机制。根据“内部监督要重在预警防范上下工夫”的要求，明确预警防范要做到 “三全”，即：全员防控突出单位负责人、全域覆盖突出资金监管、全程跟踪突出预警处置。该市结合财政自身管理实际，先后建立健全了科室、局属单位内部稽核员制度，资金运行分析预测、监督管理、收支审核制度，直接支付申请批复、授权支付核查制度，会计岗位交叉稽核、定期对账制度，财政账户管理、票据（印鉴）管理、会计资料传递分离、第三方对账及信息安全管理等一整套涵盖财政内部运行全过程的“三全”内控机制。同时，在紧抓制度建设，不断建立健全各项内控制度的基础上，更加注重建立内部控制标准，实行主要领导负责制，建立岗位追责制，强化整改考核机制，着力构建以层次追究为抓手的财政内部监督长效机制。

二是线上延伸，推行“三方”专户对账。在不断延伸内部监督触角上求创新，谋发展。在2010年全面开展账户清理，将所有银行账户全部移交国库集中管理，专户资金实行会计、出纳分科室核算的基础上，于2011年初率先改革，将银行账户“三方”对账纳入财政日常内部监督范围。制定并出台了《益阳市财政局本级财政资金专户第三方对账办法》，实现了资金监督关口前移，确保了财政资金安全、有效运行。

三是面上拓展，运用信息手段，实行“三层”网络监控。2011年底，益阳市财政资金监管系统应运而生，并完成与“金财工程”顺利对接，进入全面试运行，预计2013年将在所属县市（区）全面推行。通过资金监管系统前置，实行事前审核、事中监控、事后检查并重的“三层”网络监控，同时突出以事前、事中监控为主，实现对财政资金运行全过程的动态监控。

“两基”建设夯实基础

自2000年起，湖南省率先制定了《湖南省财政监督条例》，实施至今已有12年，部分条款已不能适应财政监督工作新的形势。在开展前期调研和准备工作的基础上，湖南省启动了《湖南省财政监督条例》修订工作。

为进一步强化基础建设，湖南省提出，制定出台对市县财政监督工作具体可行的目标考核办法，加大对市县工作的考核和督导；完善相关制度办法，实现财政监督检查计划、组织协调、检查规划、经费管理、行政处罚“五统一”，维护财政监督权威性；鼓励市县根据各自的实际情况，就相关领域的财政管理工作以制度形式进行规范。

“要不断探索和完善适应‘省直管县’财政体制改革的财政监督新机制，注重顶层设计，加强对基层财政监督机构的指导，强化基层财政监督职责。”针对基层财政监督机构人少事多、素质参差不齐的矛盾，该省要求进一步强化基层建设，适应财力向基层倾斜力度加大的新形势，主动将财政监督重心移向基层，指导乡镇财政机构在规定职权范围内，依法实施财政监督，强化基层财政监督工作。

娄底市财政局以加强“两基”、推进“两化”为目标，坚持以构建阳光财政、法治财政、绩效财政为主线，推进财政监督科学发展。在强化基础建设中，抓住四个重点，夯实财政监督基础。

重点一：加强统筹规划，变“随机检查”为“计划检查”。从2010年度开始，娄底市财政监督局根据全市财政工作年度计划，在充分征求科室和县市区财政局意见的基础上，每年制定了财政监督检查计划，明确了该年财政监督检查工作重点和目标任务，对每一项监督检查都做到定对象、定时间、定单位，有效改变了过去“随机检查”下被动应对、疲于应付的局面，增强了财政监督检查工作的计划性和预见性。

重点二：完善检查机制，变“一人挑担”为“众人抬轿”。首先，加强分工协作。改变过去由局长每月分配任务、分头组织实施的“一人配工制”，实行局长领导下的“组长负责制”。其次，规范检查程序。依据相关法律将财政执法检查简化为七道流程，每道流程都注明经办人、责任人和起止日期，实现了执法检查“一条龙”管理和服务。再次，建立财政监督执法检查“三堂会审制”，即“现场检查组长负责制”，检查对象确定、检查文稿拟写、检查程序制定、检查报告出具等前期操作事宜，各组组长为“第一责任人”；“集体会审制”，检查结论和处理处罚标准由监督局长、各组组长和检查人员共同研究会审后，再报相关部门进行法规性审查；“财政局长签发制”，重大案件处理由市财政主要负责人和分管局领导审签。“三堂会审”使财政监督检查工作由“独唱”变为“合唱”，由“一人挑担”变为“众人抬轿”，既提高了检查人员工作积极性，又保证了执法检查分工合理、程序合法、处罚合规。

重点三：加强岗位学习，锤炼执法检查“尖兵”。坚持每月组织一次业务学习，集中学习新近出台和实施的财政经济法规政策，使执法检查人员时刻保持对财经法规的职业敏感性，确保心中的“法律天平”时刻精准无偏差。同时，切实加强岗位练兵，每名执法检查人员都要承担财政检查报告拟写任务，熟悉基本文稿写作；组织开展相互讨论交流，以老带新，传经解惑；向财政同行学习，向审计同行学习，向纪检监察同行学习，倡导通过学习巩固基本业务，通过实践提高驾驭能力，立足岗位锤炼执法检查“尖兵”。