推进“四位一体”土地制度改革

蔡继明

在深化“三块地”改革的同时，也需要将农地承包制度改革纳入其中，从而推进全方位土地制度改革

在2016年3月全国“两会”期间，针对“三块地改革试点”彼此割裂、城乡分离的状况，我曾提出“推进三位一体城乡互动的土改建议”（详见《财经》2016年第17期“土改须‘三位一体‘城乡互动”）。最近，中央已批准把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，但宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。

考虑到“三块地”改革中，关键是缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地直接入市，以满足城市建设和发展中对非公共利益的土地需求，而农村集体建设用地中70%-80%是宅基地，如果宅基地流转只限于集体经济组织内部，少量的经营性建设用地入市不足以构建起城乡统一的建设用地市场。另一方面，限制农地入市，城市的土地供给由政府独家垄断，使市场不能在土地资源配置中起决定性作用，也就不能缓解一线城市土地供不应求房价飞涨、而三四线城市住房闲置、空城鬼城频生的局面。

所以，“三位一体、城乡互动”的土改还有待于进一步深化。

应允许宅基地外部流转

根据《宪法》，中国土地实行国家所有和集体所有两种公有制，土地所有权本身不能买卖，但土地使用权可以依法有偿有期出租出让。国有建设用地，除了公益性用地，无论是工业用地还是商业用地和商品房用地，都是通过招拍挂进入一级市场的，为什么对农村集体土地入市仅限于经营性建设用地呢？

如果城市工业用地、商业用地和非保障性住宅用地使用权可以在二级市场上转让、出租、入股、抵押，而农村集体建设用地中的宅基地则不允许进入市场，何以构建城乡统一的建设用地市场，又何谈同等入市、同权同价。这里显然还是存在着对农村集体土地产权的歧视。

我认为，要做到城乡土地同地同权同价，应该将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：在城市，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地;在农村，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制，集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

进一步说，国有建设用地使用权既可以通过招拍挂的方式出租出让给所有中国公民，也可以出租出让给外资企业;城市住宅既可以卖给城市居民，也可以卖给进城务工的农民，还可以卖给来华工作和定居的外国人，这些住宅连同其国有宅基地使用权，均可以出租、抵押、继承和转让，为什么农村的住房连同其集体宅基地使用权就不能出租、抵押并转让给城市居民呢？以宅基地是集体财产，是集体经济组织成员的一种福利，“肥水不流外人田”的理由来限制其流转显然是站不住脚的。因为农村宅基地所有权是集体的，但使用权是农民个人的，作为《物权法》所保护的用益物权，农民有权出租、抵押、继承和转让，城镇居民到农村买房或租用宅基地建房，是有偿有期、共享共赢的，是农民土地权益在经济上的实现，是农民获得唯一财产收入的渠道，不仅对集体土地所有权没有任何侵害，反而有利于改善城乡居民收入分配关系，促进城乡融合，何乐而不为呢？

小产权房合法化顺理成章

《宪法》第十条第二款规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收或征用农民的土地，而无论城市还是农村的住宅建设用地，均属于非公共利益用地，按照《宪法》本不该由政府征收为国有土地。从这点来看，农民直接在集体建设用地上兴建商品房并不违反《宪法》。

这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房，从而提高了容积率而产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的集体建设用地是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民用于房地产开发获得更高收入呢？既然国有土地使用权可以有偿转让给私人乃至外资企业，同时也允许农民住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地（包括宅基地）的使用权有偿转让给集体以外的单位或个人，从而带来更高的收入呢？

对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起画一条线：此前为历史问题;此后为现实问题。对于历史问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低成本恢复成耕地的，就坚决拆除;如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高成本，也很难再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以成为事实，当地政府一定负有不作为的责任。所以，通过对当地政府、房地产商、小产权房购买者以及农村集体土地所有者一定的处罚，同样可以将这类小产权房合法化。但是，对于现实问题，一定要严惩不贷。否则，政府将失去公信力，最严格的耕地保护制度就会流于形式。

在城中村和部分棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照十八届三中全会的精神，在符合城乡规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者公平分享城镇化成果。

近些年来，为了缓解城市建设用地的紧张状况，国土部在一些省市推行了城乡建设用地增减挂钩试点，基本做法是偏远农村将粗放使用或闲置的宅基地复垦为农地，然后将其建设用地指标平移到相关的城市，由政府将城市周边相应数量的农地征收为国有城市建设用地。

这种做法一方面缓解了城市建设用地的供求矛盾，另一方面也使偏远农村的农民在一定程度上分享了工业化和城市化的成果。但是，这种做法既不符合《宪法》有关公益性征地的原则（因为其中绝大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也与十八届三中全会建立城乡统一的建设用地市场的精神相悖。

建议改变以往城乡建设用地增减挂钩的方式，按照中央城乡建设用地市场一体化的构想，允许农村集体建设用地指标在农民（集体）之间流转，具体说，就是允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

三权分置的正负效应

最近中共中央办公厅和国务院办公厅又印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》）。根据《意见》要求和中央全面深化改革的精神要完善“三权分置”法律法规，充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，就必须把农地制度改革纳入到“三位一体”改革试点中去，从而推进“四位一体”城乡互动的全方位土地制度改革。

根据《意见》，农村土地三权的内涵和权能如下：

所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。

承包权人对承包地享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。

经营权人对流转土地享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。

上述“三权分置”，顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，以及继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

但是，将分离后的承包权认定为成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，而农户已获得的承包权又只能在本集体内转让并经农民集体同意;流转其土地经营权的，须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案，这些规定又在很大程度上限制农村土地的流转以及农民土地财产权益的实现，从而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

需要特别指出的是，中国的土地公有制决定了所谓土地流转或土地市场的交易（包括出租、入股、转让、出让、抵押、担保），都只限于土地使用权。既然城市的国有土地都允许外商和外国人直接租用，为什么农村集体土地的承包只限于本集体内部成员呢？更何况在依法自愿公平竞争的市场上，这种转让是有偿有期的，既不会改变土地公有的性质，又能使交易各方共赢多赢，实现帕累托改进，何乐而不为呢？

承包制改革应在原基础上推进

《意见》指出，在完善“三权分置”过程中，要充分维护承包农户的各项权能，完善“三权分置”法律法规，形成可推广、复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度，加快农村土地承包法等相关法律修订完善，研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和承包权退出等方面的具体办法。

现行《农村土地承包法》（下称《承包法》）并没有排除集体经济组织以外的成员直接获得农村集体土地的承包经营权，也没有排除农村集体成员将承包经营权流转给集体之外的人员。《物权法》的相关条款也明确规定土地承包经营权属于《物权法》保护的用益物权，而用益物权人有权对其所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，并规定农村集体有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人。

应该说上述这些法律条款都是坚守土改“三条底线”的。根据《意见》的要求和十八届三中全会全面深化改革的精神，无疑应该在现行《承包法》和《物权法》已经赋予农民承包经营权各项权能的基础上，进一步加大改革的力度，赋予农民承包经营权更加完整的用益物权能，并通过改革试点进一步完善相关法律，而不应该从原有合理的法律规定倒退。

首先，政府不能强迫农民流转或放弃承包权。如《承包法》第二十六条第二款所规定的：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这是因为，农民工进城首选的是设区（地级）以上的大城市，而要求全家迁入城市的农民无偿放弃原有承包地，不利于人口向大中城市集中，与《全国主体功能区规划》提出的构建“两横三纵”和“集中均衡”的城市群战略相悖。应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。《承包法》中的这一条款正是需要总结农地“三权分置”经验而加以修改的。

其次，政府也不能限制农民土地承包权的流转，而应按照《承包法》第三十三条所强调的，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居，传统的村落有的兴盛、有的衰亡，彼此之间的合并重组已经不可避免。由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限，甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流，而不能成为阻碍这场变革的桎梏。

最后，我们既不能单纯地指望由所谓“386199部队”去推动农业现代化，也不能期待那些半城市化的农民工，特别是新生代农民工再大批量回乡务农。中国农业的现代化，不仅需要有农业科学技术专业知识和立志从事农业生产的现代农民，还需要大量的城市资本、现代农业技术和现代农业经营管理人才下乡，需要培育大量的农业企业家和农民企业家。为适应这一需要，农地承包权的流转也不能只限于农村，还应面向城市工商资本。只有逐步建立和完善全国统一的农地承包权和经营权流转市场，土地流转费（即地租）才能降低到足以保证工商资本以及种田大户从事农业生产特别是粮食生产获得合理利润。也只有这样，18亿亩耕地红线才不会出现大量的撂荒抛荒，粮食安全才能真正得到保障。

“三块地”与“三权分置”

试点可同步

为了尽快构建起城乡统一的建设用地市场，让农地在更大范围更大程度上流转以实现农地的适度规模经营，从而在推进农业转移人口市民化的同时加快农业现代化进程。

除了前述“三块地”要打通，形成三位一体城乡互动的态势，建议在现有的33个县市区土改试点中选择若干封闭区域，全面放开土地价格，让土地价格不仅调节城市建设用地在工业、商业、住宅之间的配置，而且调节农村住宅用地在城乡之间的配置;不仅调节农地经营权的流转，而且调节农地承包权在自觉自愿前提下在村落之间和城乡之间流转，从而真正让市场在土地资源配置中发挥决定性作用。

只有通过市场形成相对合理的土地比价，政府才能根据土地市场价格及时调节不同领域土地的供给：对土地供不应求导致地价房价过高的地区和行业，增加土地的供给，对土地供过于求乃至出现大量土地闲置、土地流拍、房地产库存增加、空城鬼城频现的地区和行业，减少土地的供给;为已经进城落户并愿意放弃农地承包权和宅基地使用权的农户提供有偿退出的机制，为继续务农的专业大户扩大农地规模经营的空间，为拥有大量小产权房和闲置宅基地的农户拓宽财产收入的渠道。

总之，政府要在土地资源配置中更好地发挥作用，必须通过“四位一体”名副其实的市场化配置土地资源的改革试点，形成合理有效的土地价格参照系，才能为以后全面铺开土地制度改革提供有价值的经验。

从现在起到2017年底33个县市区土改试点结束，只剩下一年多的时间了，到2020年底全面深化改革的目标基本实现，适合新型城镇化、工业化和农业现代化的市场配置土地资源的制度基本形成，也还只有四年多的时间，这期间不仅要总结试点地区的成功经验和失败教训，更要花较多的时间修改和完善与之相关的法律、法规和政策。

所以，进一步解放思想，消除疑虑，加大改革力度，全面推进和深化上述“四位一体、城乡互动”的土地制度改革已经刻不容缓。

作者为清华大学政治经济学研究中心主任，编辑：朱弢