科层制理论在多层级小规模干部教育培训机构中的运用及启示

□ 唐小平

科层制理论在多层级小规模干部教育培训机构中的运用及启示

□ 唐小平

科层制组织理论创立于20世纪初，是西方现代工业发展的产物，它的创立旨在解决组织管理机构的内部分工问题。科层制组织理论奠定了现代行政组织理论的基础，开创了行政管理发展史上的新时代，依其创立的组织模式对20世纪以来的人类社会生产力发展与社会稳定都起到了重要的作用。

一、科层制的基本内涵、主要特征及利弊分析

（一）科层制的基本内涵

1910年德国社会学家马克斯·韦伯在其名著《社会组织与经济组织理论》一书中，提出了一种按照理性建立起来的理想化、高效率的组织模式，即著名的“科层制”。他认为理想的行政组织结构体系分为三个层次，最高领导层、行政官员层和一般工作人员层，在这种组织体系中，全部活动划分为各种基本的作业，组织内部明确每个成员的职权范围及协作方式，并分配给组织中的各个成员，同时组织运行的每个环节都可以由拥有必要职权的专家来完成其任务，强调组织成员之间的关系不受个人感情影响。

从马克斯·韦伯的理论中可以看出，科层制指的是一种权力以职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式,也就是说,它既是一种组织结构又是一种管理方式[1]。作为一种管理方式,科层制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。韦伯的科层制虽然强调官僚制度及体系的建设，但与我们常识中的官僚主义不是一个概念,而是按特定规则建立的一种正式的组织形式。

（二）科层制的主要特征

马克斯·韦伯的这种组织管理形式具备以下基本特征：

一是分工专门化。韦伯认为工作职能要以正式规定的形式进行责任划分，并且落实，同时按照职责范围把各组织成员的权责合法化、确定化。

二是层级明晰化。科层体制强调刚性的、法治性的等级制度,任何层级组织成员的行动是受其更高一级的管理成员控制的,同时必须接受上一级管理成员的管理和监督。

三是规则制度化。组织成员间的活动与关系都受规则限制。无论何种情况,组织成员都要遵循和执行组织内部的规章制度。

四是成员非人格化。组织成员的服从及被领导对象不再是特定层级的组织个体,而是该个体所拥有的特定层级或职务;组织成员都按严格的法令和规章对待工作。

五是管理技术化。科层制组织在具体运行过程中体现较强的技术化取向,组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得相应的工作和岗位,享受相应的工资报酬。根据组织成员的技术资格授予职位,并根据成员的工作成绩与资历条件决定薪酬。

六是行政效率化。成员的工作明确、快速、具体有充分的经验和知识,有档案、文件等信息可供参考;工作性质有持续性、整体性且对个别事件有充分的裁量权。

（三）科层制的利弊分析

科层制是现代社会发展过程中，为适应生产力发展、管理效率发展，而在法治条件下产生的行政管理体制，在工业化的发展过程中发挥了不可替代的作用,是被实践证明过的适应现代化发展的理论制度。它的优点主要包括：其非人格化特征克服了传统的“人治”管理模式的弊端，有效地避免了因“人治”带来的政策随意性、非连续性及不可预见性；其专业化特征适应了工业化进程中不断扩大的企业规模,使企业的发展不再受投资者个人的直接的、任意的干预,使劳资关系趋于合理；组织结构上的专业化、部门化、层级化也较好地适应了较大组织、较复杂组织的有效管理。

从韦伯的初衷来看，其设计的科层制充分考虑到，并强调组织管理及组织各活动的法制化、标准化，同时他想通过对组织管理方式的非人格化来约束人治带来的弊端，但也忽视了由于人的不同而产生的差异。因为，无论如何机械的规定及理论，最终推行者和实践者都是现实生活中有血有肉的人,人化的组织及其行为活动必然会产生多种影响，也影响到组织管理的各种决策和控制过程的严谨性，所谓非人格化也是一种理论、理想状态，现实中是很难实现的。这种实际中不可避免的人格化也就促成了管理活动中的效果差别。另外,从管理者角度来看,严格按规程办事就是科学管理,而对那些被管理者来说会看作冷漠的、非人性化的、限制其活力和创新的，甚至针对性刁难等等看法，实际操作过程中也确实有一些管理者养成了官僚作风,故而形成了科层制就是官僚主义同义的负面形象。

韦伯之后的理论家对科层制提出了诸多质疑和批评，这些批评主要分为两大类，一是否定性批判，如法国著名学者克罗茨(MichelCrozier)从社会学视角入手而得出完全相反的结论，他提出了“科层制的低效率刚性”模型，该模型论证了“科层制结构应该被理解为天生的低效率”；二是修正性批判，如美国著名学者、诺贝尔奖获得者罗伯特·默顿在《科层制结构和人格》中提出了科层制的反功能理论，认为存在着的可能损害适应和调解的特性将影响系统发挥功能。可以看到，尽管科层制理论在实际应用中存在着一些问题，但其基本原理和规律在现代社会组织管理中仍发挥着重要作用，并将长期发挥作用。中国社会科层组织发展的情况同西方有很大的差异，由于传统的惯性及其它历史原因，中国社会仍处于科层化不足阶段，因此，科层制的完善应成为优化行政管理体系的重要内容。

二、多层级、小规模干部教育培训机构层级管理存在的主要问题

作为一种组织形式，多层级、小规模组织的显著特点就是管理层次多，管理幅度窄，组织成员少，工作职能相对比较单一。从组织结构上来看，多层级、小规模组织可以充分利用理想型科层制凸显其形式合理性和客观性。从实际情况来看，这类组织机构在行政及组织管理中往往带有较强的人格化色彩，在运行中对于技术性和效率性追求不高，较多的管理、行政、组织资源“内耗”较为严重，管理成本也较高。

以笔者所在单位中国井冈山干部学院为例，在机构设置上，按照学院——部门——处室三个层级进行设置，即学院实行理事会领导下的院务委员会负责制，下设六个部门，部门之下再分设若干处室；在职能核定上，对部门和处室的工作职能分别进行了明确和界定；在人员核定上，按照充分利用社会资源办学的理念，实行兼职教师为主、专职教师为辅，以及采用后勤服务社会化委托管理的模式，全院工作人员编制只有135人。

从组织的表层结构来看，中国井冈山干部学院的机构设置基本具备科层制所要求的专业化、权力等级、规章制度、非人格化等方面的特点。由于学院创办的时间较短，机构设置的层级较多而工作人员又较少，在实际运行中存在一些问题，主要有：一是学院、部门、处室三个层级的权力等级和职责范围界定不够清晰，存在决策层的领导路径不一致，即决策层下达管理指令的路径或口径有所交叉；其他管理层及执行层接受管理的主体不够明晰，多头管理，影响效率等情况；二是层级管理中授权不够规范，有时出现越级授权的情况，上级不是授给其直接下级，而是授给间接下级，导致信息不对称；三是作为管理的重要环节，规章制度还需进一步完善，如进一步细化制度的操作性，杜绝或减少制度之间的相互矛盾等。四是由于学院属行政权力和学术权力并存的二元化结构,层级设置过于复杂，容易导致偏向行政权力,削弱了学术权力。同时，由于层级设置复杂，也容易造成管理的理性过度，进而产生管理中对人主体性的漠视，消解被管理者的主动性和积极性。这些问题在一定程度上阻碍了学院工作的顺利开展，如不加以重视和解决，就可能会影响培训质量的稳定和提高。

三、运用科层制组织理论，提升多层级、小规模干部教育培训机构管理水平和效率的路径

科层制从本质上是按照形式合理性、行为合法性的原则建立起来的，对科层制经典理论的有效应用，可以最大化地克服多层级、小规模干部教育培训机构运行过程中的一些弊端和问题。具体仍以笔者所在单位为例说明：

一是明晰学院、部门、处室之间的权力等级和职责范围。从科学管理原理来说,任何组织系统的有效运行都有一定的层次结构,系统运行的效率高低,很大程度上取决于是否能够明确层次,是否能够明确管理的幅度和层次的深度。管理幅度和层次构成了整个组织的横向结构和纵向结构，也是影响组织结构及组织目标实现、组织决策执行效率的关键因素。现实中，随着学院的发展，围绕其组织目标实现的功能不断细化，这使得学院管理幅度有所增加，但影响更深的是管理层次，这就造成在某一组织功能上产生交织管理，纵向上也产生了多头指令、管理程序冗余等情况。管理幅度和层次增长的不协调影响了整体组织结构，从而影响了组织目标实现的执行效率。管理幅度与层次要适度，同时要尽可能根据部门、处室的工作内容、性质、条件和环境等因素，调整各个子层级的幅度和层次，明确每个管理子层级的幅度和层次边界，即权力等级和职责范围，在同一层次的各子系统之间的横向联系,应由各子系统自身完成,只有在其不协调时,才由上一层次子系统进行调整,并且在管理过程中,要尽可能减少决策层和操作层之间的相隔层次。这样才可以简化办事程序，从而提高管理效能。

二是理顺管理层级关系，统一垂直管理口径，提高管理效率。通过优化，明确各层级管理权限的配置，尤其是优化配置决策层与执行层以及各级管理层之间的管理权限。一方面决策层管理应高度统一，学院决策机构为院务委员会，相当于行政组织体制中的委员会制，一项组织措施的产生首先经过某执行部门研究提出，再经院务委员会集体讨论产生，这种委员会制充分体现了民主精神，有利于反映各方面意见建议，最后决策结果容易达到高度统一，有利于决策执行。另一方面施行扁平化管理，从学院组织功能上看，既包括教学科研也包括行政后勤，管理幅度较大，随着学院发展，这种幅度还会进一步细化，适用于扁平化管理。如果在管理层次上进一步加深，很容易造成组织管理结构臃肿，组织决策执行效率降低，甚至因多头管理造成上下管理混乱和管理真空。因此，必须围绕组织目标优化管理层级关系，特别是针对职能划分明要确管理职责，疏通上下级管理通道，明确同级部门功能职责，使决策达到科学化目的，而各个中间层级要根据其任务性质、内容及外部环境等要素明确管理幅度、层次和管理边界，避免管理真空和管理重叠。另外，对于组织行为中的突发事件、应急事务等实行特事特办的例外原则，根据实际情况建立“应急管理通道”，以便决策层和执行层能够高效衔接。考虑到例外原则的应用会在一定程度上影响到常规管理活动，应制定相关制度进行规范。

三是强调理性管理和人文精神的有机结合。中国的传统官僚管理体制缺乏形式合理性和规范性，但蕴含着丰富的人文精神，强调形式文化内在于人；科层制充分体现规则的首要性，属于形而上的管理理念，把人因素看成较负面的、机械的要素。对于组织管理科学性和实际合理性进行有机统一，即同时体现规则精神和人文精神，就成为了实现有效管理的难点和重点。从学院的科层机构来看，其组织运行存在一定程度的人格化倾向，组织成员对居于特定职位个体的尊重远远大于对组织制度、规范的尊重。因此要通过制度和规范强调 “个人的权力只是公共权力在个人身上的体现，没有丝毫属于个人的人格属性;权力者与权力者之间也没有任何人格关系，组织与组织之间也没有任何人格关系;个人是组织中的一员，不能够以个人意志支配组织;人与人、人与组织之间是一种平等的关系”[2]。在实际操作中，要强化以制度制定和落实为重点的规则建设，加强对组织管理行为的外在约束，通过不断完善学院教学科研和行政后勤的各项规章制度，明确各层级以及各岗位的工作程序和工作要求，实现各项工作的程序化、规范化、制度化。另外，要强调组织管理过程中的人文精神培植，重视组织文化建设对人文精神的凝聚和促进作用，重视人的基本作用及其发展，追求组织成员发展与组织发展需求有机统一。同时，完善组织内部民主建设，民主是组织成员广泛参与组织管理的有效方式，也是最有效的管理环节的润滑剂。中国井冈山干部学院是一个具有共同价值取向、职业理想、组织归宿感的组织，作为以培养中高级干部为目标的特殊组织，更需要一个拥有共同信念、理想、价值、情感的群体作为支撑和保障，其组织文化建设是实现可持续发展的重要保障。学院的组织文化是在长期的管理和教学培训实践中积淀下来的，为全体成员所共同认可和遵循的理想信念、价值取向和行为准则，其外延也充分影响着来此接受培训的学员。

综上，对于多层级、小规模干部教育培训机构的管理体系，要正确完善科层制建设，充分结合现代公共管理先进理论，围绕实现组织目标的核心，科学配置管理资源，理顺管理幅度和层次的关系，根据自身发展实际，汲取优秀管理经验，充分发挥组织成员的主动性和积极性，进而提升整个组织的管理效率和科学化水平。

[1]朱国云.科层制与中国社会组织管理模式[J].管理世界，1999,(5):207-208.

[2]吴智鹏．韦伯官僚等级制的非人格化特征及启示[J]．河北建筑科技学院学报（社科版），2003,20（4）:21-23．

作者单位：中国井冈山干部学院

责任编辑：新 华