党章视角下党员民主权利的历史考察——党员民主权利的恢复和发展

吴常柏 郑惠英

（新疆师范大学 法经学院，新疆 乌鲁木齐 830013）

党章视角下党员民主权利的历史考察
——党员民主权利的恢复和发展

吴常柏 郑惠英

（新疆师范大学 法经学院，新疆 乌鲁木齐 830013）

本文以党章为视角对党员民主权利历史进行考查和梳理，总结出党员民主权利的恢复和发展包括六个方面的主要内容：党的十一届五中全会对党员民主权利的恢复；党的十二大党章对党员民主权利的完善；党员民主权利步入制度化、规范化发展阶段；党的执政理念的转变，党员主体地位的真正确立；《中国共产党党员权利保障条例》的颁布；党的十七大关于党员民主权利的考察，并以此为基础进行了概括分析，以期对党员民主权利充分保障提供理论参考。

党章；党员民主权利；恢复；发展；完善

保障党员民主权利是当代中国政治研究的重大的理论与实践课题，也是执政党建设和发展的重要内容。关注和研究保障党员民主权利，是加强党的执政能力、保持共产党员先进性、推动和促进人民民主和社会主义现代化建设的客观要求。本文以党章为视角对党员民主权利历史进行考查和梳理，并以此为基础进行了概括分析，以期对党员民主权利充分保障和潜能的进一步发挥建言献策和提供理论参考。

一、党的十一届五中全会对党员民主权利的恢复

党的十一届三中全会继承和发展了党的八大确立的正确的方针政策，针对保障党员民主权利这一内容时指出：“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利，一切不符合党的民主集中和集体领导原则的做法应该坚决纠正。”①根据党的历史和教训，全全决定健全党的民主集中制，健全党规，严肃法纪。全会认为：“国要有国法，党要有党法。全体党员和党的干部，遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。党的各级领导必须带头严守党纪。对于违犯党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，伸张正义，打击邪气。”②为了维护党规党法，切实搞好党风，“全会选举产生了中央纪律委员会，这是保障党的政治路线的贯彻执行的一项重要措施。”③

1980年2月召开党的十一届五中全会通过了《关于党内生活的若干准则》，对保障党员民主权利作了制度性的规定，这些规定在第七部分保障党员的权利不受侵犯中，具体有五项内容：（1）各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。（2）党员有权在党的会议上和党的报刊上参加关于党的政策的制定和实施问题的讨论，有权在党的会议上对党的任何组织和个人提出批评。党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面的报告。党组织应当欢迎党员群众的批评和建议，并且鼓励党员为了推进社会主义事业提出创造性的见解和主张。（3）对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或调换。（4）党员对党组织关于他本人或其他人的处理，有权在党的会议上、或向上级组织直至中央提出声明、申诉、控告和辩护。党组织对党员的声明、申诉、控告和辩护必须及时处理或转递，不得扣压，承办单位不得推诿。申诉和控告信不许转给被控告人处理。不许对申诉人或控告人进行打击报复。控告人和被控告人都不允许诬陷他人，对诬陷他人者，要按党纪国法严肃处理。（5）党组织对党员的鉴定、结论和处分决定，必须同本人见面。在通过处分决定的时候，如无特殊情况，应通知本人出席会议。党组织要认真听取和考虑本人的意见。如本人有不同的意见，应将组织决定和本人意见一并报上级党组织审定。④

这些规定和内容基本恢复了党的八大党章关于党员权利的规定，为党的十二党章进步一步完善党员民主权利打下坚实的基础。

二、党的十二大党章对党员民主权利的完善

1982年9月，党的十二大修改并通过的党章中不仅完全恢复而且进一步完善了党的八大党章关于权利的规定。具体内容为第一章第四条党员享有下列权利：“（一）参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训。（二）在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论。（三）对党的工作提出建议和倡议。（四）在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。（五）行使表决权、选举权，有被选举权。（六）在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。（七）对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。（八）向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”⑤这些条款一直延用到党的十七大党章（十四大党章将十二大党章中“接受党的培养和训练”改为“接受党的教育和培训。”）。

第一，党的十二大通过的党章继承和发扬了七大、八大党章的优点，内容上比过去更加充实和完善。就党员权利内容来讲，突出了党员权利本身的极端重要性及党员权利在党章中的特殊地位，其内容涵盖了党内生活的方方面面，超过以往党章中内容的规定，形成了较为完整的党员权利体系。第二，在量上来看，党员权利由八大党章的七条发展到十二大党章的八条。其增加的为第一条，为“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练。”⑥这条可以说是十年文革教训总结和反思的成果。第三，在党员权利的内容上，依然重申了“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”⑦可以看出党保证党员权利不受侵犯的决心和努力。第四，十二大党章总纲特别强调在党纪党规面前人人平等的原则。这一点强调了党员平等享有党章及党内法规的一切权利并接受党章。

总之，随着党员各项权利的恢复和完善，党员民主权利也逐渐走上了制度化、规范化的发展道路，党内民主建设步入正确轨道，促进了中国政治民主化的进程和中国政治文明的步伐。

三、党员的民主权利步入制度化、规范化发展的阶段

党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》，关于党员民主权利内容上的改动不多，在原有的基础上，又增加了差额选举的内容及重大事件问题表决的新内容。这段时期，党更加注重党员权利的落实，不断完善党员权利规章制度，从而更好地保障党员的民主权利。党的十四大通过的党章对保障党员民主权利的改动主要有两处，一是在总纲中改为：“必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”⑧二是将第一章第四条第一点中原来的“接受党的培养和训练，”改为“接受党的教育和培训。”⑨

这一时期，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立发展和中国社会转型的需要，作为政治体制改革重要内容的党内民主也必须跟上时代前进的步伐，不断充实和吸纳新内容，而党内民主要想进一步发展和完善，其重要基础和前提就是党员民主权利的切实保障，才能使党员的积极性主动性充分发挥，同时党也需要加强对党员的理论教育和培养党员的民主素养，使其理论认识和实际的行动能跟上时代前进的步伐，增强党性修养，体现时代性，把党的优良传统和方针政策真正地化为自己的自觉行动，才能更好地投入到伟大事业的四化建设中。基于这一原因，十四大党章修正才补充以上内容。

1997年9月，党的十五大通过的党章最大的贡献就是把邓小平理论入党章。自党的十一届三中全中以来，在中国共产党的领导下，通过全体党员和全国人民的共同努力，中国取得了改革开放和现代化建设的巨大胜利，这一时期伟大的理论和实践，最终形成宝贵而丰富的理论成果——邓小平理论。正如十五大党章总纲中所说：“邓小平理论是马克思列宁主义的基本原理同当代中国实践和时代特征相结合的产物，是毛泽东思想在新的历史条件下的继承和发展，是马克思主义在中国发展的新阶段，是当代中国的马克思主义，是中国共产党集体智慧的结晶，引导着我国社会主义事业不断前进。”⑩

党的十五大报告第一次把“依法治国”作为党和国家基本的治国方略郑重地提了出来。随即，在九届二次人大会议上通过的宪法修正案中，正式写入了“依法治国，建设社会主义法治国家”的内容，并在党的十六正式写入党章。可见，党的“依法治国”的思想，先提出，然后写进宪法及党章，对党内法规的建设起了巨大的促进作用。这一思想使党员干部、党组织及党内法规建设都纳入到了法治的轨道，也会使党员的民主权利进一步得到保障。广大党员的法制意识、权利意识及责任意识将大为增强，会更加关心党的路线、方针与政策，更加关心党的前途与未来，同时，将进一步提高党员的权利意识，减少侵犯党员的行为、损害党员利益的现象。法治是社会文明进步的标志，依国治国的实施，大大促进和加速了党内法规的建设，不断完善自己的内涵，吸纳和丰富时代的新鲜血液，不断细化有关党员权利的相关法规，使党员民主权利的内涵和外延不断得到扩大，法制化、规范化和程序化的步伐将大为加快。

四、党的执政理念的转变，党员主体地位的真正确立

2002年11月召开的党的十六大通过的《中国共产党章程》（修正案），在十五大章程的基础上又有了新的发展，最大的贡献是把“三个代表”重要思想写进了党章。“三个代表”重要思想在邓小平理论的基础上，进一步回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义的问题，创造性地回答了建设什么样的党、怎样建设党的问题，是加强党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器。其提出也标志我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识达到新高度，对建设中国特色社会主义具有重大而深远的指导意义。在党的十六大以后的现代化建设中，党员在努力学习“三个代表”重要思想这一伟大理论成果的同时，也在不断地将其化为自己的实际行动，在工作中努力地实践“三个代表”重要思想，真正地保持共产党员先进性，真正地发挥党员的先锋模范作用。

进入新世纪新阶段，党员民主权利步入制度化和规范化的轨道。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”从而为新时期保障党员权利提出了更高更新的要求。党的十六大确定发展党内民主的基础是保障党员权利，体现了党把党员民主权利保障作为一项基础工程，扎扎实实地推进党内民主建设。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，又对党内民主做出了具体的部署，进一步发展了保障党员民主权利的思想。全会突出强调了党员的知情权，指出要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务；第一次提出增强党组织工作的透明度，必将更好地保障党员的知情权和参与权，促进党内民主的发展。2004年初，《中国共产党党内监督条例（试行）》的出台，为保障党员权利的落实提供了有效的监督机制，进一步完善了党内民主制度。近几年，农村党支部的“两推一选”、乡镇党委的直选、党代会常任制的试点等，都充分体现和保障了党员的民主权利，促进和加速了党内民主的制度化和规范化。

五、《中国共产党党员权利保障条例》的颁布

2004年10月24日，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。正如其总则第一条所说：“为了发展党内民主，健全党内生活，坚持民主集中制原则，增强党的生机活力，保障党员权利的正常行使和不受侵犯，根据《中国共产党章程》，制定了本条例。”可见，这是总结试行条例颁布十年来的实际情况，经过重大修改最后定稿的。它为保障党员基本权利提供了法律保障。该条例分为五部分，即总则、党员权利、保障措施、责任追究、附则，共三十八条。同样，该条例还确定了一系列维护党内民主、保障党员权利的制度。例如，进一步明确了保障党员权利的基本原则，规定党的任何一级组织，都无权剥夺党员权利，对于任何侵犯党员权利的行为都应予以追究。同时，在内容上更加具体，对党员的知情权、参与权、选择权、监督权等都作出了具体的规定，使其更好地了解和参与党内事务，更加注重制度的可操作性。《条例》还规定了一系列相应的保障措施，明确了党的各级组织、各级纪检机关和组织、宣传等工作部门和各级领导干部在保障党员权利方面应履行的职责。该条例是保障党员权利正常行使和不受侵犯的重要制度，使党员权利的发展走上了制度化规范化的道路。

六、党的十七大关于党员民主权利的考察

2007年10月21日，党的十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》又增加了一些保障党员民主权利的内容。第一，在总纲中第一次明确将“保障党员民主权利”⑪这句话写进党章。可见，党员的主体地位在党内根本大法中被明确提出来，党对党员民主权利的认识也更加深刻。第二，第二章第十条第四款增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开”⑫的内容。党的十六届四中全会在总结各地经验的基础上，提出“逐步推进党务公开”，党的十六届六中全会进一步提出“积极推进党务公开”。党的十七大报告明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要举措，提出要进一步创新党务公开的形式，扩大党务公开的范围，提高党务公开的质量。党和国家的重大事务、重大决策，应先在党内充分征求基层组织意见；基层党组织工作中的重大问题，应组织广大党员讨论或充分听取党员意见，以实现党员和基层组织对党的事务的广泛参与和有效监督。这些都将对党内民主的发展产生重大而深远的影响。第三，第二章第十一条新增加了“党的各级代表实行任期制”的内容。党代表任期制在经过二十年的地方试点后，终于在全国层面破题。根据十七大党章的这项规定，中央制定了具体的实施意见，中共中央于2008年5月颁布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，这意味着实行党的代表大会代表任期制已到了操作层面，具体明确了各级代表大会闭会期间代表的职责和权利，是推行党内民主和保障党员民主权利的重要举措，同时党代表任期制也为“党内重大决策票决制”打下基础。第四，第二章第十三增加了“中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”的内容。这一内容的增加，有利于加强党内监督，促进反腐倡廉工作。第五，第二章第二十一条增加了“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督。”第六，第四章第二十七条增加了“党的地方委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”的内容。事实上，党的十六大以来，中央政治局向中央委员会报告工作已形成制度，地方各级党委在这方面作了积极的实践。把这项制度写入党章，有利于进一步发扬党内民主、加强党内监督，有利于进一步发挥党的各级委员会全体会议的作用。第七，第五章第三十一条第三款将“对党员进行教育、管理和监督”修改为“对党员进行教育、管理、监督和服务”的内容。这一条款体现了深入贯彻落实科学发展观对党的基层组织提出的新要求，吸纳了保持共产党员先进性教育活动的成功经验，有利于进一步激发党员的内在动力。第三十一条第三款增加了“加强和改进流动党员管理”的内容。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，各类人员在产业之间转移和地区之间流动日益频繁，这其中有不少是共产党员。作了这一规定，有利于党员流出地和流入地的基层党组织落实各自责任，最终形成管理合力。

总之，自党的十六大以来，党对保障党员权利问题更加重视，采取的措施也更加全面；从以上新增加的七条内容也可以看出，党非常重视党员的知情权、参与权、选举权和监督权的公开透明及严格落实；特别是对党员民主权利的保障，无论是在认识上还是具体制度设计上，都超过以往的党章内容，加速了保障党员民主权利的制度化和规范化建设步伐。

党的十七大报告明确指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”随着中国社会主义民主政治的发展和党内民主制度的不断改革和完善，中国共产党对保障党员民主权利这一课题认识进一步加深。党的十七届四中全会强调指出：“保障党员主体地位和民主权利。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”作为党内民主建设的基础和主体的党员民主权利，其权利的保障和实现直接体现和反映党内民主建设的情况及程度，也是衡量中国政治体制改革进步与否的重要标准和突破口。伴随保障党员民主权利的各项制度建设的不断建立和完善及党员素质的提高及理论水平的提升，党员的主体作用将被激发，党员的积极性、主动性和创造性将充分地发挥，党的创造力、凝聚力和战斗力将大大地提高。

总之，经过以上六点内容的考察与分析，党章视角下的党员民主权利自党的十一届三中全会以来得到了恢复与完善、步入制度化与规范化，中国共产党在保障党员民主权利方面取得了辉煌成就，在吸纳经验教训的基础上不断地得到丰富、发展和创新，是党和人民的战胜一切艰难险阻的不竭动力和源泉！

注释：

①②③④《十一届三中全会以来重要文献选读》（上），人民出版社，1987 年版，第 13-14、13-14、13-14、175-176 页。

⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑪⑫《中国共产党章程汇编》（从一大到十七大）， 中共党史出版社，2007 年版， 第 110、110、110、138、138、156、219、225 页。

D263

A

1671-2994（2012）01-0086-04

2011-12-13

吴常柏（1977- ），男，黑龙江哈尔滨人，新疆师范大学法经学院讲师、硕士。研究方向：当代中国政治与执政党规律研究。

郑惠英（1961- ），女，新疆乌鲁木齐人，新疆师范大学法经学院副教授、硕士。研究方向：当代中国政治与执政党规律研究。

责任编辑：刘建文