城市棚户区改造中的利益平衡机制

洪开荣，浣晓旭

（中南大学 商学院， 长沙 410083）

棚户区改造作为保障性安居工程建设的重要组成部分，作为住房保障的一部分，其最主要的目的就是改善棚户区居民的居住条件与生活环境，改善城市低收入家庭和弱势群体的居住条件，维护社会稳定，体现社会公平。棚户区改造在国家政策的支持和大力推进下，取得了一定的成效，但也逐渐暴露出一些问题，违背了棚户区改造的政策初衷。

在棚户区改造过程中，对于开发商而言，盈利、利润的最大化是开发商改造开发的主要目的，为了满足这一利益机制，往往存在违规改造行为：在回迁安置房的建设中，开发商往往降低回迁安置房的质量标准，使得回迁安置房的质量大打折扣；在城市中心地段的棚户区改造中，开发商往往以建设高档住宅为主，将原棚户区居民排挤出城市中心，与棚户区居民就地安置的愿望相违背。对于地方政府相关部门而言，本应承担对开发商违规改造行为监督的责任，但由于额外的监督成本和关系的游说，往往没有监督的动力；而且在土地财政模式的影响下，政府为了增加财政收入，很容易与开发商形成利益联盟，很可能将棚户区居民以较低成本搬迁至城市郊区，而将位于黄金地段的棚户区地块高价拍卖，以获得更高的土地收入。显然在这当中，棚户区居民的合理利益受到严重损害与侵占，出现了利益分配的严重失衡。

这些问题的背后是改造主体地方政府、开发商、居民利益博弈的结果，因此，本文试图运用互动公平理论，在引入博弈主体心理效用下，通过构建一个地方政府、开发商、居民三方公开的互动公平博弈模型，从一个全新的角度阐述如何保障改造中利益分配的均衡，保障居民的合理利益，进而推进棚户区改造的顺利实施，实现其应有的社会价值。

一、城市棚户区改造中利益失衡的根源分析

造成城市棚户区改造中利益失衡的关键在于缺乏一个地方政府、开发商和居民之间公开、平等的博弈机制，棚户区居民作为弱势群体，相对于地方政府和开发商来说，地位和力量严重不对等，棚户区居民缺乏维护自身利益的渠道。

开发商参与棚户区改造，其所关注的往往是棚户区改造所带来的商机和经济利益，并不愿过多地承担对居民的安置补偿责任，因为这会相应增加其成本。因此，开发商往往会通过尽量压低居民的补偿费用、倾向于居民的异地安置、降低安置房的建设质量等来减少改造中的安置补偿成本，并倾向于高强度、高密度以开发提高经济收益，而这些触及的正是居民主要的利益来源。地方政府在制定和执行棚户区改造政策的过程中，应制定合理、公正的改造方案，向居民提供合理的安置补偿方式，满足和保护居民的利益，从城市整体和长远利益出发，使得棚户区改造最终能真正达到改善民生的政策效果。但是，当政府参与到经济人活动中，其角色难免发生偏颇。在改造中地方政府与开发企业之间的经济链条会给企业带来高利润，给政府带来的则是GDP的持续高增长、财政收入的增加及城市整体外在形象的提升，地方政府与开发企业之间存在一定的利益共享，在这种情况下，当地方政府介入棚户区改造时，难免倾向于开发商而忽略居民的利益。这时，居民的利益自然就成了地方政府、开发商对于更大利润空间追求的溯源。然而，居民并不具备与地方政府、开发商平等谈判、讨价还价的机会和能力，权力的有限和弱势的特征决定了他们在进入政策决策系统、实现利益表达、争取自身利益方面存在重重阻碍和困难，在改造的实施中缺乏话语权，有极力维护自身利益的动力却没有表达意志的渠道，居民的利益表达权力与利益维护权力处于边缘化状态，无法保证自身合理的利益，从而加深了利益分配不公的矛盾。[1]

当利益的安排缺乏相对公平时，棚户区改造就难以达到社会的普遍认同，更难以达到其改善民生的政策初衷。并且在这种利益分配不公和三方力量失衡的情况下，必定会引发社会冲突，阻碍棚户区改造的顺利推进。

二、城市棚户区改造中互动公平博弈模型的构建与分析

根据分析可知，必须赋予居民一定的权力使其能够实质性地参与到此利益博弈中，对地方政府和开发商的行为产生一定的约束，打破博弈力量的严重失衡，建立起居民维护自身合法利益的渠道。因此，本文从互动公平角度出发，构建一个地方政府—开发商—居民互动公平博弈模型，在此博弈模型中，以成立居民代表小组这种社会组织的形式，使居民全程参与棚户区改造，对地方政府和开发商的行为进行有效的监督，进而分析在考虑改造主体互动公平心理效用下，如何建立利益平衡机制，以促进棚户区改造的顺利推进。

（一）互动公平博弈模型构建

棚户区改造中利益分配的不公主要是因为权力的过渡集中而导致的博弈平台不公及制度的失衡，要实现经济效益与社会效益的共赢，必须建立一套相对公平的利益关系调和机制，建立地方政府、开发商、居民三方互动公平的博弈平台，才能从根本上弱化利益矛盾和冲突。而在融入了博弈主体公平偏好与互动偏好的博弈分析中，这种相互最大化或相互最小化的公平均衡能够更合理地解释棚户区改造中的利益矛盾与冲突，[2]并为如何缓解棚户区改造中的利益失衡提供更具有说服力的理论思考。

根据互动公平理论的主要思想，博弈主体不仅关心自身收益，也关注自身的收益与其他博弈主体收益的差别，策略的互动和对公平性的判别常常成为左右博弈主体的行为准则。联系到城市棚户区改造，由于在违规改造中，居民的利益被严重侵占，居民会感到严重的不公平，并且有强烈的减少这种利益差异的动机。[3]所以，我们可以构建一个居民—政府—开发商三方的互动公平博弈模型，如图1所示，在这当中，以成立居民代表小组这种社会组织的形式，使居民从改造最初的项目立项到最后的评估阶段，都全程参与到棚户区改造中，对地方政府和开发商的行为进行有效的监督。居民代表小组作为独立的组织，也可以邀请相关专家、社会公信力强的人大代表、政协委员和社区工作者等参加，为维护居民的合法权益提供咨询与帮助。

在此模型中，地方政府和开发商有（低标准改造，违规改造）与（高标准改造，循规改造）两种策略组合。高标准改造意味着地方政府相关部门制定合理、公正的改造方案，并严格执行相应的方案及政策，对开发商的行为进行严格监督；低标准改造意味着与开发商合谋，制定不合理、非公正的改造方案。居民代表小组为了维护自身的切身利益，通过培训、听证会、社区代表大会等参与改造方案的编制过程，通过对改造安置方案的专业培训以及对其实施进展信息的搜集，对改造的过程进行全面监督，其有强监督和弱监督两种策略选择。假设居民代表小组在相关专家、政协委员、社区工作者等的协作下，监督能力是充分的，即只要按照相关的原则和程序进行监督，则可以发现地方政府相关部门与人员是否低标准改造，开发商是否违规改造。从互动公平角度出发，在居民代表小组对地方政府和开发商的行为形成了有效的监督和一定的制约之下，地方政府和开发商在选择低标准改造和违规改造时，会因为对公共利益的侵占失去了社会公众的信任和良好的社会形象而带来心理的负效用，而选择高标准改造和循规改造是一种维护和最大化公共利益的行为，是一种体现公平的行为，对政府而言得到社会公众的信任与拥护，对开发商而言树立了良好的品牌形象，此时能获取额外的心理效用。居民代表小组当自己的利益被侵占没有得到保障时，会产生严重的不公平感，并有极力减少这种收益差距的动机，当其维护自身利益得以成功时，自身的利益得到保障和增加，此时会有一个心理效用值的增加，相反，因不公平感会有一个心理效用值的减少。假设p为地方政府和开发商选择（低标准改造，违规改造）策略组合的概率，相反，1-p为地方政府和开发商选择（高标准改造，循规改造）策略组合的概率；q为居民代表小组强监督的概率，相反，1-q为居民代表小组弱监督的概率；E1、E2分别为地方政府、开发商在合谋时，即低标准改造、违规改造时所能获得的增量收益，其中E1具体表现为土地出让收入的增加等等，E2为改造利润的增加；R为地方政府为处理由于低标准改造可能引发的社会矛盾与纠纷所需付出的成本，S为开发商的寻租成本；C为居民代表小组的监督成本，在弱监督下监督成本为零；G1为居民代表小组发现地方政府官员和相关工作人员低标准改造行为，向上级有关机关和部门检举揭发，所导致的对其政绩的影响和经济方面的损失；G2为开发商违规改造行为被发现后所支付的处罚成本；I为居民代表小组成功维护自身利益时，所挽回的利益损失分别为地方政府、开发商和居民代表小组的互动公平的心理效用值。在这个博弈矩阵中的支付值依次为地方政府、开发商、居民代表小组的具体收益。

图1 居民代表小组与地方政府、开发商三方互动公平博弈模型

（二）互动公平博弈模型分析

根据混合策略均衡求解方法，假定q是定值，当地方政府选择低标准改造与高标准改造无差异时，即地方政府选择低标准改造与选择高标准改造时的期望收益相等：

得地方政府是否选择低标准改造的均衡条件为

同理，令开发商选择违规改造与选择循规改造时的期望收益相等，即

得开发商是否选择违规改造的均衡条件为

同理，令居民代表小组选择强监督与选择弱监督时的期望收益相等，即

得居民代表小组选择强监督的均衡条件为

从式(1)分析可以得出，居民代表小组强监督的概率与地方政府在低标准改造中所获得的增量收益E1成正比，与地方政府为处理由于低标准改造可能引发的社会矛盾与纠纷所需付出的成本R、地方政府互动公平心理效用值U1、地方政府低标准改造行为在检举揭发下对其政绩的影响和经济损失G1成反比。这表明，当地方政府所获得的增量收益越多，对居民利益的侵占与损害越多，应该加强监督，加强居民的维护自身权益的培训，以加大地方政府处理社会矛盾与纠纷所需付出的成本，这样地方政府选择低标准改造的行为就能得到克制；并且使居民代表小组参与棚户区改造的全过程监督，从而加大其对地方政府相关部门与人员行为的约束，以增强地方政府进行低标准改造的不公平感心理负效用，这样也会降低地方政府低标准改造的行为。同时建立和完善地方官员在改造中的绩效考核制度，强化绩效考核的规范性、有效性，将绩效考核结果作为奖励惩处的重要依据，会使地方政府选择低标准改造行为的概率降低，而趋向于进行高标准改造。

从式(2)分析可以得出，居民代表小组强监督的概率与开发商在违规改造中所获得的额外收益E2成正比，与开发商的寻租成本S、互动公平心理效用值U2、违规改造的处罚支付G2成反比。这表明，当开发商所获得的增量收益越多，对居民利益的侵占与损害越多，这时更应加强监督，以防止开发商对改造方案的变相实施；加强居民代表小组对有关棚户区改造的政策法规以及改造方案的培训，确保居民代表小组与开发商之间的信息对称，加大对开发商行为的约束，以增强开发商进行违规改造的不公平感心理负效用，这样也会降低开发商的违规改造行为。同时加大开发商的寻租成本与对其违规改造的处罚力度，尽可能的使其外部成本内部化，会使开发商选择违规改造行为的概率降低，从而趋向于循规改造。

从式(3)分析可以得出，地方政府选择低标准改造、开发商选择违规改造的概率与居民代表小组的监督成本C成正比，与居民代表小组的互动公平心理效用U3、通过有效维护自身利益挽回的利益损失I成反比。这表明，居民代表小组的监督确实能对地方政府和开发商的行为产生一定的约束作用，当居民的利益的损害越严重时，居民的不公平感越大，居民代表小组进行监督的激励与动力越大，对地方政府和开发商产生的约束就越大，地方政府低标准改造和开发商违规改造的概率就越低。同时须完善居民代表小组的监督体系及程序，以降低居民代表小组的监督成本。

通过建立地方政府—开发商—居民代表小组三方互动公平博弈模型可以得出，引入居民代表小组对地方政府和开发商的行为进行监督，关键在于加强居民维护自身权益的培训与专业程度，完善居民代表小组的监督体系及程序，完善居民代表小组向上级反映问题的渠道。赋予居民对地方政府和开发商监督的权利，并分析在这之下三个博弈主体的公平偏好与策略互动，得出此机制的设计能够对地方政府和开发商违规改造的行为产生一定的约束与制衡，从而有效保障居民的合理利益不受到侵占，保证了利益分配的均衡。

三、相关对策建议

通过建立地方政府—开发商—居民代表小组三方互动公平博弈模型，根据所分析的结果，对于如何建立城市棚户区改造利益平衡机制，从而推进棚户区改造的顺利实施、实现棚户区改造改善民生的政策初衷，提出了以下相关对策建议：

（一）建立棚户区居民参与改造的新模式，大力发展第三组织

构建一个贯穿城市棚户区改造全过程的居民参与机制，棚户区居民参与到改造的立项、方案设计、实施以及评估的每一个过程中。在棚户区改造立项阶段，包括项目选址、拆迁准备等内容，政府要听取居民群众的意见，居民群众可以通过宣传、培训、问卷调查等参与改造；棚户区改造方案设计阶段，可以通过召开听证会、专家咨询会等让居民群众参与改造方案的编制过程，也可以建立诸如居民代表委员会等公共组织，就拆迁安置补偿形式及标准等核心问题代表广大居民群众的态度和利益诉求，和政府部门进行沟通，以化解矛盾；棚户区改造实施阶段，主要是居民群众对改造方案的实施进行监督，防止开发商对拟好的方案进行变相实施。可以通过电视、网络等媒介向居民群众进行有关拆迁的政策法规以及安置方案的宣传和培训、有关实施进展信息的告知，确保公众与开发商之间的信息对称，成立居民代表小组、协会等非营利性组织，对实施过程进行有效监督；棚户区改造评估阶段，可以通过网络媒介公开相关信息、利益相关者满意度调查、上访等形式，邀请居民群众参与对改造项目的现状和实施过程的全面评估。

在此模式中，须对棚户区改造中的居民群众参与的事项、主体、方式以及效力等要素进行明确而详尽的制度安排；加强居民维护自身权益的培训；完善居民在参与监督过程中向上级反映问题的渠道；在棚户区居民中大力发展第三组织形式，为居民群众的参与设置相应的组织保障，以扩大参与的社会影响力度，保证参与行为的稳定性和持续性，促进棚户区的单个主体形成聚集体，最大限度扩大居民群众参与的范围，保障居民的合法利益得到实现，促进利益协调和分配均衡。

（二）转变地方政府的角色定位，完善绩效考核制度

地方政府必须转变在棚户区改造中角色错位与缺位的现象，根据棚户区改造所具有的改善民生的性质，来准确定位地方政府在其中所承担的责任。地方政府在棚户区改造中，应定位为社会公平的维护者、多方利益关系的协调者，在发生利益冲突时，应建立倾向于保护居民弱势群体的利益协调制度，而不能以牺牲弱势群体的利益来维护强势群体的利益。要始终将民利最大化作为利益分配平衡的基点，利用公共权力采取切实措施来保护和实现居民弱势群体的合法利益，例如，将民意作为决策基础和依据，在改造建设启动之初，综合吸纳居民群众的所提的建议与意见，制定公正、合理的改造方案，使之具有广泛的群众基础，能体现居民群众的利益诉求；在制定安置补偿模式时，坚持以就地安置为主，异地安置和货币安置为辅，采取先安置，后开发，并将相关开发收益全部投入安置房建设、改善人居环境和基础配套设施；在改造的过程中，严格监督各项工作的实施情况，同时也严格约束自身行为，在改造中公开政府机关的所有活动，使之接受公众的监督。在政府作为棚户区改造主导者的情况下，只有准确把握地方正在改造中的角色定位，才能实现棚户区改造经济效益与社会效益的双赢。

应根据棚户区改造改善民生的特点，建立地方官员的绩效考核体系，强化绩效考核的规范性和有效性，科学设计绩效考核标准和统计指标，将政府相关部门进行高标准改造以增加社会效益的行为与努力融入绩效考核评价体系中，并作为晋升、奖惩的依据。同时，完善改造中的信息公开制度，增加地方政府行政过程中的透明度。[4]

(三)建立开发商的信誉评价机制，加大违规改造的处罚

建立参与棚户区改造工程房地产开发企业备案制度，将备案企业纳入房地产开发企业综合信用评价系统，对参建的开发企业资金到位、工期进度、质量安全、依法建设、社会稳定等情况进行跟踪问效、信用评价，记入信用档案；建立参与棚户区改造房地产开发企业诚信评价机制，对在参与棚户区改造过程中信誉好、群众评价较高的房地产开发企业，在企业信用评价中给予加分奖励，并对其今后开发建设房地产开发项目给予纳入审批“绿色通道”的全程服务；对未按期按质完成安置房建设、发生重大质量安全事故和导致发生异常、群体上访事件的房地产开发企业，在开发企业信用评价中予以一票否决，问题严重的强制退出房地产市场。

同时，要加大对违规改造的处罚力度，当前对于开发商违规改造的处罚与其获得的超额收益相比，还达不到抑制开发商违规改造行为的目的。应该加大对开发商的处罚力度，尽可能使其外部成本内部化，这样开发商违规改造的成本就会加大，就能有效抑制开发商的违规改造行为。

[1]赵春容，赵万民.市场经济运行中的利益分配矛盾解析---以旧城改造为例[J].城市发展研究, 2008(2): 123-126.

[2]Rabin, Matthew.Incorporating fairness into game theory and economics[J].The American Economic Review, 1993.83(5):1281-1302.

[3]董志勇, 黄必红.行为经济学中的公平与互惠[J].经济理论与经济管理, 2003(11): 61-65.

[4]楚德江.我国城市棚户区改造的困境与出路[J].理论导刊，2011(3): 43-46.