土地财政对地方经济影响分析及解困研究

■刘 勇

土地财政对地方经济影响分析及解困研究

■刘 勇

城镇化、工业化进程的快速推进，需要地方政府有充足的财政资金做保障。土地财政，这样一种“速成型”集财模式，自然会受到地方政府的推崇，并被快速推广运用，应该说在筹措资金等方面为地方经济社会快速发展做出相当大的贡献。近年来，学者对土地财政产生的背景、传导机制、风险分析及管理这样的理论和经验研究取得了一定的进展。刘守英、蒋省三（2005）通过对东部一发达地区进行的实地考察，发现该地区的土地财政格局是：预算内依赖城市扩张带来的各种税收扩张，预算外则依赖土地出让金，并分析得出土地财政所带来的收入占预算内收入的40%、占预算外收入的60%；张听（2008）通过选取北京市1998-2004年人均GDP和土地出让金等相关数据，通过实证研究得出结论：土地出让金对于城市经济增长具有显著的促进作用，但进一步分析得出这一促进经济发展的正效应会随着城市的发展而逐渐减弱；杜雪君、黄忠华和吴次芳（2009）以土地财政对经济增长的影响机理为切入点，选取1997-2005年的省级数据，运用Granger检验分析土地财政和经济增长的因果影响分析，同样发现土地财政对经济增长有促进作用；薛白、赤旭（2010）则在已有的数理模型 Corden&Neary（1982）基础上加以修正，引入土地财政、经济增长、寻租等变量，通过分析政府行为（土地征用、土地分配及土地出让金的分配）、企业行为（如何选择土地经营决策及是否进行寻租经营活动）和社会福利（社会总产出及高地价带来的社会居民的福利损失），模型得出的结论为：在弱制度环境和消极政府的假定下，土地财政占地方政府收入的比重与经济总产出呈现反向关系；寻租活动产生的挤出效应是导致土地财政和经济增长弱反向关系存在的主要原因。本文在之前研究基础上，通过定性和定量分析，详细研究了土地财政对于地方经济发展的影响。

一、土地财政的收入组成分析

土地财政为地方政府所带来的收益既包括土地出让的直接收入，又包括由土地使用权的出让和相关后续生产、经营活动引致的直接或间接的土地税收收入以及流转过程中的土地收费。这样一种组织收入的模式可以概括为：预算依靠城市扩张发展带来的产业税收效应，预算外则靠土地出让收入（刘守英、蒋省三，2005）。参考李尚蒲、罗必良（2010）和杨圆圆（2010）关于土地财政范围的界定，将土地财政的规模主要用土地出让收入和直接相关税种收入进行估算，具体的估算公式为：

表1 我国1999—2008年各省市土地财政规模的估算（单位为亿元）

土地财政规模=土地出让金收入+房产税+土地增值税+契税+耕地占用税+所得税（建筑业缴纳） （1）

据此公式，我国1999-2008年各省市的土地财政规模可见表1

在表1土地财政规模测算中，由于西藏的相关税收数据严重缺失，无法进行测算，故而暂不考虑。从表中可以看出，各省市的土地财政规模均呈快速上升的态势：北京的这一指标由1999年的104.4亿元上升至2008年的928.2亿元，上涨近9倍；中部地区的湖北由1999年的14.4亿元上升至2008年的428.9亿元，上涨更是达到29倍之多；西部地区的新疆同样出现这一快速增长的趋势。从东部、中部、西部三个地域的土地财政规模来看，无论是经济发达地区、经济欠发达地区还是经济不发达地区，其土地财政规模都有较大幅度的增长，土地财政在地方财政占据着举足轻重的地位。

二、土地财政对地方经济发展影响研究

（一）变量、数据的选取和计量模型的构建

在借鉴已有实证研究的基础上，本文尝试以土地财政对地方经济发展是否具有推动作用以及到底有多大推动作用为研究对象。根据Barro（1990）内生增长模型，并结合我国较为特殊的财政管理制度及考虑到预算内、预算外收入，对模型稍加修改。

内生增长模型：y=f(k,g),其中k为私人投入，g为公共投入，而公共投入来源于预算内的一般预算收入r和预算外收入，这些人本文主要考虑预算外收入为土地出让金收入 f，即有：g=g（r，f），将其带入原内生增长模型有 y=f（k，r，f）， 其一般形式为：y=α+β1k+β2r+β3f,上式中，y为人均GDP，k为人均资本投入，r为人均一般预算收入，f为人均土地出让收入。从内生增长模型的一般线性形式可看出，人均GDP受到人均资本、人均预算收入和人均土地出让金的影响。在实证研究中本文设定如下面板数据模型：

上式中，用FI表示固定资本投入，LF表示土地财政规模，GR表示预算内的财政收入，其中，i和 t(1999-2008)分别代表第i个省份和第t年：μi为不可观察地区效应，是指模型中未被考虑到不随地区变化而与时间有关的效应。如果αi是固定的常数，该式对应与固定效应模型。如果αi不是固定的，而是随机的，则该式对应于随机效应模型。但具体采用那种模型还需要经过Hausman检验。

表2 各变量的描述性统计

模型中数据来源于1999-2008年中国大陆地区30个省市 （西藏某些年份数据缺失，故省去）的面板数据，其中固定资本投入（FI）、财政收入（GR）和总产出GDP来源于历年的 《中国统计年鉴》。

（二）实证结果分析

1、描述性统计。表2中给出了模型中使用的各种变量的描述性统计。从中可以看出我国30个省份从1999年到2008年间相关指标的差异。

2、实证检验及结果。由于面板数据的二维性，如果模型设定不正确，参数估计方法使用不当，都会对参数估计的结果造成重大的偏差，因此在进行估计前要对模型的设定形式进行检验，面板数据模型根据误差项的设定不同可以分为固定效应模型和随机效应模型。本文采用Hausman检验，来识别面板模型是固定效应模型还是随机效应模型。

表3 面板模型Hausman检验

Correlated Random Effects-Hausman Test Pool:Unititled

Test cross-section random effects

面板模型的原假设是随机效应模型，由表3可以看出，Hausman检验的伴随概率小于1%的显著水平，拒绝随机效应的零假设，因此，本文选择固定效应模型来拟合土地财政和各地区经济增长的关系。

表4 计量方程估计结果

从结果中可以看出，最终模型4调整后的R2为0.995996，模型整体对这种经济现象的解释程度较为显著。固定资本投入、地方财政收入、土地财政都对GDP的贡献都是正相关的，这都是符合现实经济状况，实证模型的具体表现为：土地财政对GDP增长影响的弹性为0.023017，即土地财政规模每增加一个百分点，则GDP增长0.023个百分点，GDP增长0.56个百分点；固定资本投入对GDP增长影响的弹性为0.286638，即固定资本投入每增加一个百分点，则GDP会增长0.28个百分点。

在总体结论的基础上，为研究土地财政对GDP增长影响的区域性差异，本文按照统计上我国内地区域划分标准，分别探讨了东、中、西三个区域中土地财政对经济增长的影响，得到如下回归结果：

变量常数项LF GR FI F统计量调整后的R2东部Coef.4.616157(0.332687)***0.015467(0.012624)***0.591173(0.047459)***0.259660(0.051835)***1112.196 0.992511中部Coef.5.217689(0.242262)***0.025195(0.011073)**0.518655(0.046333)***0.300375(0.029897)***1478.030 0.994552西部Coef.4.229880(0.242235)***0.021260(0.010375)**0.421694(0.050376)***0.424075(0.042728)***1768.746 0.995355

通过对东、中、西部三个地区回归模型的比较可以发现，土地财政对各地区的经济总量贡献不尽相同，中部地区贡献最大，西部次之，东部最小。东、中、西地区土地财政对GDP的影响弹性 分 别 为 0.015467、0.025195、0.021260。 对 于出现这一现象的合理解释可能是中部地区的土地价格较高，土地财政占地方财政收入的比重较大，经济发展又缺乏其他途径有效拉动，故而该地区土地财政对GDP影响较大；西部地区则可能是土地尚未有效开发，土地出让金处于较低的价位；至于东部地区，经济基础较为雄厚，且发展方式较中西部地区也更为合理，因此，土地财政对经济的推动更多情况是“锦上添花”。对于实证结果需要说明的是，对于土地财政规模的界定，本文只考虑到土地出让金和相关税收收入，对于间接相关的税收收入未加以引入。而规模庞大的间接相关税收同样增加了地方政府的财政收入、增加地方的投资和支出。因而本模型的估计结果可能低估了土地财政对GDP的贡献，其真实贡献还可能通过地方财政收入和固定资产投资对经济增长的贡献表现出来。

三、解决当前土地财政困境的措施和政策建议

（一）借力物业税促进土地财政转型

物业税，又称之为房产税或不动产税，在香港地区和东南亚多称为物业税，要求纳税人在每一个年度都应根据相关税率缴纳税款，且税额多少随着不动产价值的变动而变动。在西方发达国家中，物业税是地方的主体税种，占到地方财政收入的50-80%，对地方经济社会发展贡献显著。

物业税的开征对于土地财政转型有着深远影响，具体表现在以下几方面：其一，可为地方政府培育主体税种，加强地方财政自身造血功能。西方发达国家的税制经验已表明物业税所具有的稳定性、低征收成本、不易转嫁等特性，非常适合培育为地方主体税种，目前，美国地方政府的税收收入70%来源于物业税。物业税既能在土地财政尚能运作时扩充地方政府的财源又能在土地财政难以为继时提供稳定、强劲的财力保障。其二，针对存量土地、房产开征的物业税可以给地方政府持续的税收激励。地方政府在依靠土地财政集聚财源的同时，也将未来40-70年的土地使用权出让给土地承受方，考虑到政府官员的任期，土地财政模式引致的代际间的不公平表现明显，上届政府征地、卖地获利，可以改善公共服务水平，而下届政府则无地可卖，没有动力或者没有能力去提高社会福利水平。物业税则可以将公共服务和政府收入紧密挂钩。其三，可抑制房地产投机行为，消除房地产泡沫。土地财政引起的最大非议就是当下房价的主要推手，物业税的开征，将改变现行各类房地产税种的重开发、重交易，轻保有的局面，将纳税环节后移，对纳税人保有土地、房产等不动产征税，将大大增加房地产的投机成本，引导房地产行业健康有序发展，可以预计到，一旦开征物业税，将对土地财政将有较好的替代效应和收入效应。

（二）建立土地出让收入基金制度

建立规范、严谨、完善的基金管理制度是促进土地财政模式转型的重要途径，因此在实际操作中可由国土资源部、财政部牵头，成立土地出让收入的专门管理部门，按照稳健性、收益性、流动性和分散投资等原则进行收益基金的管理，各地方政府上缴土地出让收入，并按上缴的份额享有对应的收益权，对于地方政府需要动用土地出让收益进行支出活动的，应按照国家设立的动用范围和每一年度收益支出的最高限额之内，也就是说地方政府仍拥有土地出让收益的所有权，而将收益的使用权让渡给基金管理部门，可在一定的标准下使用土地收益，并能享有基金的增值分红。

（三）完善土地管理体制

1、规范征地和拆迁等相关行为。确保政府的征地、拆迁行为的合法性与合理性，且征地过程中应充分考虑各方面利益，文明征地、拆迁，严格执行补偿标准，不允许存在压低、克扣征地、拆迁补偿费用的现象，同时积极创造条件，向失地群众提供最基本的社会保障服务和法律援助服务，拓宽其利益诉求渠道。

2、完善土地出让定价制度。政府可设立土地价值评估机构出台土地出让地价评估准则，具体到协议出让、招标拍卖挂牌等各类出让方式和不同类型的土地适用的定价标准，以避免在土地出让过程中地价被随意设置，减少土地流转过程中可能出现的寻租腐败行为。

3、加快土地流转市场的建设。实践经验表明，土地流转市场越发完善，土地资源的真实价值体现的越发明显，对经济社会各方面的正效应越大。土地流转市场具体的建设目标是规范土地流转的各种程序、完善土地出让方式，并将政府出让土地的计划和有关政策、信息做到完全透明化、公开化，接受社会的监督。

华中科技大学经济学院）