集约节约用地，规范农宅建设——以唐山市为例

■ 李红斌

（河北联合大学冶金学院, 唐山 063000）

集约节约用地，规范农宅建设
——以唐山市为例

■ 李红斌

（河北联合大学冶金学院, 唐山 063000）

农民建房占地即农宅占地是建设用地的重要组成部分。随着经济发展速度加快和农民生活水平的提高，农宅占地也逐年增多，已占建设用地的近四分之一。国家在不同时期制定了不同的农宅占地政策，近期加上土地利用总体规划限制，造成农宅占地乱、管理难、规范难，越权批地、违法占地建农房屡禁不止，已经影响到了农村稳定和农村经济的健康发展。以唐山市为例，应以农宅用地的历史和现实状况为依据，分析农村宅基地建设和管理中出现的问题及问题产生的原因，进而从规划、管理、制度等方面采取措施规范农村宅基地管理。

农宅用地；村庄规划；集约节约用地；平改楼；执法检查

1 农村宅基用地历史状况

唐山市农村宅基地占地规模和数量与整个社会经济发展同步，社会经济发展处于高潮时农村宅基地占用数量大，处于低调时则反之；土地管理到位、执法严格时，农宅占地则相对规范，疏于管理则反之。

第一阶段：建国初经济恢复时期的1950年至1956年，农村土地以私有为主，农村宅基地属于自发占用，多数农民仍在原旧房基础上翻盖或少许扩建，或在非耕地上建房，用地规模和数量较小。唐山市7年间共占地790.9公顷，年均占地113公顷，属于珍惜节约利用阶段。

第二阶段：1957年到1982年，农村土地由私有制逐步变为集体所有制，加上人口失控，农村宅基地占地数量激增，唐山市26年间共占地16905.8公顷，年均占地650公顷，比第一阶段年均多占地近5倍。属于管理疏松基本失控阶段。

第三阶段：1983年到1986年，改革开放，农村经济快速发展，富起来的农民纷纷投资改善住房环境，大规模扩建住宅。4年共占地6769.8公顷，年均占地1692.45公顷，比第一阶段年均多占地14倍，比第二阶段年均多占地近1.6倍。属于前20年激增的人口婚育期，农村住宅急需扩建的惯性增长阶段。

第四阶段：1987年到1997年，各级政府成立了土地管理专业职能机构，依法严格管理土地，农村宅基地占用逐步规范。全市11年间共占地4013公顷，年均占地365公顷，比第二阶段年均少占地0.78倍，比第三阶段年均少占地3.6倍。属于理性增长，逐步规范阶段。

第五阶段：1998年至2008年，市、县（市）、乡镇、村，国土管理机构网络健全，依法对农村宅基地严格管理。全市11年间共占地2191.1公顷（缺2002年数），年均占地219.1公顷。比第二阶段年均少占地近2倍，比第三阶段年均少占地6.7倍，比第四阶段年均少占地0.67倍。用地相对规范，属于平稳推进阶段。

1950年到2008年农村宅基地占同期建设用地约30%。

2 农村宅基地目前存在的主要问题及原因

(1)农村宅基地管理有失控现象。宅基地指标占三项非农业用地指标的比重过大。某县区1990年到2000年宅基地指标占三项非农业用地指标的40%以上，少数乡镇甚至占70%以上。

(2)早占、多占、超占。由于宅基地无偿使用，一些农民纷纷早占宅基地，有的儿子刚刚10多岁甚至刚出生就争着抢占宅基地。另一部分农民受住房城市化影响，盲目追求宽、大、洋，超标现象严重。某县某村近几年乱批宅基地223户，超计划指标8倍，户平均超占0.4亩，有的超占达0.9亩。

(3)村镇规划难以落实。住宅占地约束不到位，部分村民随意扩大地盘、侵街占道现象严重。某区某村，20米宽的街道被挤占得不到40公分，人民生产生活受到严重影响。

(4)空心村现象普遍存在。随着农民收入的不断增加，农民的住房条件显著改观。大都在老村周围盖起了崭新、漂亮的农家小院。但走进老村，荒院、空宅、残墙断壁随处可见，半截路、小街巷、老旧房等与村庄外围的一排排新院形成鲜明的对比。据某镇调查资料，农村300至500口人的中小村庄，一般闲置的住宅、宅基地面积少则8至10亩左右，有的多达40亩以上；500口人以上的较大村庄，一般少则20至30亩左右，有的多达80亩到100亩。成片的老村旧宅仅有个别老年农民固守，不少街巷已长满了灌木荒草，甚至成了黄鼠狼和野兔的乐园。

(5)农村宅基地纠纷多、处理难。相当数量的村干部利用职权早占地、多占地、占好地；营私舞弊、优亲厚友、吃请受贿，私自卖地，恶化干群关系。少数城镇干部职工依仗权、钱，违法私自到城乡结合部农村建豪宅别墅，周末度假；部分农民以为宅基地私有，邻里之间常常因为一寸宅基地大动干戈。成为影响稳定的重要源头。据统计，唐山市土地利用和宅基地信访案件占全市信访案件的40%以上，有的县（市）区甚至超过50%。群众说，现在宅基地是大法不犯、纠纷不断、难死干部、烦死法院。因此规范农村宅基地使用成了农村工作的重点和难点。

综合分析，农村宅基地存在以上问题的主要原因，一是“一户一宅”的概念不严密，实际工作中操作起来难度很大，申请建房中容易出现一户变多户，导致超占宅基地。二是政策的时段性导致宅基地管理起来多标准。村镇规划面积与土地管理法规定面积不一致，规划面积普遍大于现行的土地法规定的面积。随着时间变化国家规定的农宅使用面积也在变，就形成了管理多标准。三是“空心村”整理和旧村改造缺乏法律依据和经济支撑。利用空地、空宅困难，多数群众不愿意插空建房。空地、空宅收回困难，涉及法律运作和经济补偿，法律依据尚是空白，就多数村集体经济现实状况看没有可行性。四是原土地利用总体规划没有给农村建设发展预留建设用地。随着人口的增加，又没有合法的农用地转用指标，无奈形成未批先建、不批就建等诸多违法建房。执法缺乏有力依据，法、理、情矛盾突出，群众上访不断。五是村庄周边的土地耕种条件好，60%的村庄全部划入了基本农田，调整规划困难，民宅建设受到限制。六是城中村由于特定条件限制，不能完全按土地管理政策实行竞价出让，政府和村民的收益未能实现最大化。七是部分村干部和群众法制、法纪观念淡薄，村委会越权放地，随意收费。

3 规范农村宅基地管理的办法和措施

3.1 严格规划管理，从严控制村镇建设用地规模

进一步完善乡（镇）土地利用总体规划。结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。同时，国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划调整工作。

按规划从严控制村镇建设用地。采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，原则上以集中建设农民住宅小区为主，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

加强农村宅基地用地计划管理。争取上级支持将农村宅基地占用农用地纳入年度计划管理。由国土管理部门根据农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向上级国土部门申请农宅建设用地指标，按户逐宗批准供应宅基地，以解决无空闲地村农宅建设之急需。

3.2 完善宅基地审批制度，规范审批程序

严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、市规定的标准。

在宅基地审批过程中，坚持乡（镇）国土资源管理所 “三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各乡镇一律不得在宅基地审批中违法向农民收取费用。

加强农村宅基地登记发证工作。做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

3.3 积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用

根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。同时积极创造条件，争取上级支持，尝试启动村庄整体搬迁。对离城镇较远、经济基础一般的自然村，根据村庄布局调整规划，在条件成熟时引导其向经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可置换复垦或直接用于农村住宅小区的开发建设。项目建设单位所支付的出让金中除上缴省市的相关税费外，其余全部用于村庄归并建设和旧村址的复垦。

加大盘活存量建设用地力度。认真组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地和废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。对按村庄规划可以拆旧建新的闲置农宅，可采取回收、流转的形式转给缺房户。对愿意售出闲置农宅且保证不再申请新宅基地的农户和放弃本村宅基地到城镇购买商品房的农户，在由购置闲置农宅的缺房户支付正常费用的基础上，可由政府财政给予闲置农宅售出户适当奖励，资金从每年出让土地的政府纯收益中列支。

3.4 积极推进农村综合住宅楼建设，促进土地节约集约利用

把建设农村综合住宅楼作为缓解农民住房紧缺矛盾的重要途径加以探索，通过争取上级指标支持，利用闲置建设用地进行复垦置换，以及规划撤并村庄等形式，推进农村综合住宅楼建设工作。

科学规划、扎实运作、循序渐进地推进平改楼工程。结合村庄布局规划调整和新农村建设，平改楼可采取整体改造和部分改造相结合的方式进行。平改楼应具备以下基本条件：符合《土地利用总体规划》、《乡镇总体规划》和《村庄建设规划》；地处城镇边缘或靠近规模企业，村经济条件较好，具备平改楼经济实力；村内同意平改楼的户数达到全村总户数的80%以上；村领导班子坚强有力，能保证平改楼工作的正常进行。实行平改楼的土地处置可以采取两种形式，一是原集体土地性质不变，建成后的楼房可按宅基地的形式发放土地证（主要在城区外的区域实行）；二是征为国有，而后履行商住用地出让手续（主要在城区和有条件的建制镇实行），出让金扣除征地费、拆迁补助费等相关费用后，政府纯收益返给所属乡镇，用于基础设施建设投入。

因地制宜、强化协调、积极引导缺房户集中成片建设综合住宅楼。对经济较发达、需建房农户较多的城镇近郊村，可由乡镇申请，国土和规划部门审核，政府批准选择一批试点。根据村庄建设规划，利用农村现有建设用地或一般农用地、未利用地等农村集体土地（一般农用地须保证近期实现等量置换复耕），统一新建或改建一批价廉质优、具有农居特色的楼房住宅小区。建设楼房住宅要出台配套优惠政策，农村住宅楼可以村、联村或乡镇为单位进行建设。允许不具备建综合住宅楼条件的村的缺房农户到邻近村庄购买住宅楼，楼房的购买人限定在本村、联村或本乡镇经济组织范围内，要求必须是符合宅基地审批条件的缺房户或为改善居住环境自愿交出原宅基地到楼房住宅小区购房的农户。符合上述条件，由本人申请，并经所在村村民代表会或村民大会讨论通过和公示后，方具备购买资格。对以联村、乡镇为建设单位的住宅楼占地，可按联村或本乡镇中各集体经济组织符合宅基地审批条件户数比例或购房比例进行统一调剂，确定互换土地的数量，并变更集体土地所有权证书。购房人签订协议后，可按建楼成本价交付购房费用，所购楼房按农村宅基地的形式办理房地产确权手续，按宅基地形式进行管理。

3.5 加强法制宣传教育，加大执法监察力度

加强土地法制和国策的宣传教育。国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

严格日常监管制度。进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。各乡镇村要积极配合国土部门，加强日常巡查工作。各村至少选出一名土地信息员，及时反馈农村宅基地用地动向和违法苗头，多方配合，协调联动，充分发挥社会公众的监督作用，真正做到“早发现、早报告、早制止”，将违法行为控制在萌芽状态。

加大对村干部违法发放宅基地等行为的惩处力度。各乡镇要把宅基地管理工作，作为今后村干部年终工作考核的一项重要内容。对屡禁不止、顶风违法的村干部，要严肃批评教育，该处分的一定要处分，该撤职的一定要撤职，真正杜绝村干部乱批乱放宅基地现象再次发生。

对查处的问题，要及时妥善加以解决。对巡查发现的或群众举报的问题，要下大力度及时进行处理到位，确保农村社会的稳定。为此，政府应协调国土、法院、公安、监察及相关乡镇开展联合执法行动，由国土管理部门会同乡镇政府，确定典型违法建房案件，进行公开查处。对严重违法行为，要公开曝光，用典型案例教育群众，切实起到震慑作用。

[1]唐山市地方志编纂委员会.唐山市志[M].北京:方志出版社,1999.

[2]迁西县地方志编纂委员会.迁西县志[M].北京:中国科学技术出版社,1991:296—297.

[3]唐山市人民政府.唐山年鉴[M].石家庄:河北人民出版社,2009:229.

F301.3（222TS）

C

1672-6995(2012)03-0041-03

2011-11-10

李红斌（1979-），男，河北省沙河市人，河北联合大学冶金学院助理实验师，工学硕士，主要从事采矿及冶炼、矿山环保、国土资源综合管理研究。