地勤基金是管路资源的经济手段

■ 程利伟

（国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100045）

温家宝总理在视察国土资源部时指出：“主要运用经济手段和法律手段管理资源，统筹用好中央地质勘查基金，用好资源税、资源补偿费等矿产资源税费，加大投入力度，为地质找矿工作提供良好的发展环境”。总理的这一精辟论述为我们转变政府职能，抉择地勘基金的管理体制和运行机制指明了方向，也为地勘基金参与矿产资源宏观管理，特别是在实施《找矿突破战略行动纲要》中发挥其应有的作用奠定了坚实的基础。

1 总理讲话是对转变政府职能的具体要求

在市场经济条件下，国家宏观调控通常使用经济、法律和行政三种手段。总理讲话强调“主要运用经济手段和法律手段管理资源”而没有提到行政手段，一是由于历史的原因，我国经济脱胎于长于行政管理的计划经济体制，目前尚处于社会主义市场经济体制不断完善阶段，运用行政手段管理资源早已驾轻就熟，而运用经济手段和法律手段管理资源还明显不足；二是由于经济手段和法律手段是宏观调控的主要手段，而行政手段则是宏观调控的辅助手段。随着市场经济的不断发展和市场经济体制的逐步完善，宏观调控中的经济手段和法律手段将不断得到强化，而行政手段则逐步趋向缩减。三是经济手段、法律手段和行政手段三者的目标、任务相同，既相互联系、又相互补充，共同构成了宏观经济调控手段的体系，应该合理运用、相辅相成，发挥宏观调控手段的整体功能。总之，在当前形势下，强调“主要运用经济手段和法律手段管理资源”，是促进“政府职能转变要切实到位”的迫切要求。

2 各种宏观调控手段有着本质的区别

一是各种宏观调控手段的含义不同。经济手段是国家运用经济政策、计划和措施，通过对经济利益格局的调整而影响和调节社会经济活动的手段；法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来规范经济活动的手段；行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来管理经济的手段。

二是各种宏观调控手段的内容不同。经济手段包括经济计划、经济政策和经济措施。经济计划是由国家统一制定的国民经济和社会发展计划，是国家从宏观上引导和调控经济运行的基本依据；经济政策是指政府指导和影响经济活动的一切规定和准则，它包括财政政策、货币政策、产业政策、税收政策等；经济措施是国家为促进某些领域的发展而采取的各种调整、引导、刺激该领域经济发展的措施，“国家设立地质勘查基金”就是在资源管理领域里的一项重要经济措施。法律手段主要包括经济立法、经济执法和法律监督。行政手段包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例。

三是各种宏观调控手段的调控范围不同。经济手段和法律手段调节市场上经济活动主体的一切经济活动；行政手段的运用要控制在必要的范围和限度内。比如，在生产领域，对一些不符合国家投资结构政策和技术政策要求的产品要用行政手段加以干预；在社会分配领域要侧重国民收入再分配，以实现社会公平；在交换领域，政府要运用行政手段强制人们遵守市场规则，以保证市场公平竞争；在消费领域则着重调节社会消费基金总额，如工资总额，社会集团购买力等，防止消费基金增长过快。

四是各种宏观调控手段的特点不同。经济手段具有战略性、宏观性、导向性和间接性的特点。这表现在它确定的是国民经济和社会发展的战略目标，总量调控、重大结构调整和生产力的布局，综合运用各种经济杠杆，通过调整市场主体的经济利益来影响和调节各种经济活动。法律手段对经济主体具有普遍的约束力和严格的强制性，对经济运行的调节具有相对的稳定性和明确的规定性。行政手段具有直接、快速和强制性的特点，它的作用方向是自上而下的，呈垂直型。它通过行政系统上下级隶属关系的强制力量来进行。在严重通货膨胀、经济结构失衡等非常时期，间接的经济手段难以产生快速强烈的效应，此时动用严厉的行政手段往往能够立竿见影。

五是各种宏观调控手段的执行主体不同。执行经济手段的主体有立法机关和行政机关；执行法律手段的主体有立法机关、司法机关和行政机关；而行政机关则是执行行政手段的唯一机关。

3 地勘基金是管理矿产资源的经济手段

长期以来，一些业内人士已经习惯于将地勘基金等同于财政专项，无论是在思维上还是在实践上都把中央地勘基金与各种地质找矿财政专项相混淆，这种认识与温总理的讲话精神存在较大距离。

地勘专项是由国家财政出资驱动的“行政手段”。专项资金一般是指由国家财政安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。地勘专项则是根据国家经济社会发展的需要，由国家财政安排的用于实施某类地质勘查项目的资金，如地质大调查专项、危机矿山找矿专项、地质矿产调查评价专项、矿产资源综合利用专项、矿山环境治理专项等。其主要特征有二：一是按照政府意图，通过行政程序设定项目；二是资金源于国家财政拨款，一般为补贴性质。国家财政专项支持方向明确、目标具体、管理行政化。而地勘基金则是按照资源形势立项，以市场方式运作，通过调整各相关主体的经济利益关系、引导社会投资取向实现预期的宏观目标，具备显著的“经济手段”特征。地勘专项与地勘基金的区别在于支持项目的既定与待定，运行方式的补贴与参股，调控目标的具体与宏观，实现路径的行政指令与利益导向。

4 用好中央地质勘查基金的关键在统筹

中央地勘基金在我国社会主义市场经济体制不断完善以及城镇化、工业化和农业现代化进程不断加快对矿产资源需求日益旺盛的形势下应运而生。中央地勘基金作为管理矿产资源的经济手段，其管理工作涉及宏观资源形势和微观资源管理的方方面面。结合地勘基金创立以来的管理经验和体会，笔者以为贯彻和落实温家宝总理讲话精神，进一步提高中央地勘基金管理水平至少要做到以下五个统筹：

一是国内国外“两种资源、两个市场”的统筹。矿产资源在地球上分布十分不均匀。就一国而言，其经济社会发展对矿产资源的需求与本国的资源禀赋相比较必然余缺并存，全球化配置资源是解决本国资源供需矛盾的必然出路。地勘基金在制定投资方向和策略时，要从我国的资源形势出发，按照“两种资源、两个市场”的战略，扬长避短，以余补缺；保护优势，主攻劣势；在立足国内上下功夫。

二是资源勘查周期与市场即时需求的统筹。地质找矿的长周期性是地质工作的基本规律之一。一个项目从立项到开展预查、普查、详查、勘探，再到矿山建设、采矿、选矿、冶炼、出成品，少则七八年，多则十四五年。找矿立项一般应遵循矿产资源需求趋势的原则，但实际工作中往往受到市场即时需求信息的干扰，从而容易造成找矿成果与即时需求的错位；因此精准预测和坚守趋势是基金投向的基本原则。

三是国家意志和地方意识的统筹。国家与地方是整体与局部、宏观与微观的关系，在经济社会建设中，二者既有统一也有矛盾。中央地勘基金与省级地勘基金的关系与之相对应，应本着求大同存小异的原则开展两级基金协调联动，在确保基金定位一致、政策统一的前提下，实现投向互补、形成找矿合力。

四是公益性地质工作与商业性矿产勘查的统筹。公益性地质工作是商业性矿产勘查的前提和基础，如果前者缺位或不到位，后者就无法顺利进行。在我国目前地质勘查资本市场不健全的形势下，地勘基金作为二者之间的衔接环节，既肩负着化解勘查风险的重任，又是重要的商业性矿产勘查融资的渠道，完成使命，公益性地质工作是基础，商业性矿产勘查是载体，二者的统筹协调是前提。

五是行政手段与经济手段、法律手段的统筹。温家宝总理将中央地勘基金与资源税、资源补偿费并列为管理资源的经济手段。其中，资源税和资源补偿费是由法律驱动的经济手段，调控的空间大、显效相对迟缓；而地勘基金则是由行政驱动的经济手段，调控的目标更加具体，是更为便捷、易操作、见效快的经济手段。地勘基金作为矿产资源管理的经济手段，在实际运行中，必须与矿产资源管理法律手段相协调，在矿产资源法律框架下运行；必须与矿产资源管理行政手段相统筹，严格执行矿产勘查准入、许可等相关制度。

[1]杨坚白,等.宏观经济调控与政策[M].北京:经济科学出版社，2000.

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[3]刘树成.现代经济辞典[M].南京:凤凰出版社,江苏人民出版社,2005.