试论地勘单位企业化改革的政策支持

■ 韩继深/曹发伟

（山东省地勘局，济南 250013）

2011年3月，中共中央、国务院制定印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），随后又出台了与之相配套的9个相关文件，从而正式拉开了全国事业单位改革的序幕。据统计，全国约有1200余个国有地勘事业单位，如何按照中央的要求推进改革，是地勘单位普遍关心的话题。通过对地勘单位属地化改革后、逐步实行企业化经营以来改革情况的总结、分析和反思，进一步分析了地勘单位企业化的形势、条件，就支持地勘单位推进企业化改革的政策等相关问题，谈一些粗浅的看法，希望能对地勘单位改革起到一定的参考和推动作用。

1 地勘队伍管理体制“两属化”以来的改革情况揭示了支持政策的重要性

自1999年始，按照国办发[1999]37号文和国办发 [2001]2号文等要求，全国地勘行业所属的地勘队伍实行了管理体制的“两属化”改革，开始逐步实行企业化经营。12年来，“两属化”改革后的地勘单位主动融入区域经济，改革创新，服务领域不断拓展，地质找矿成效显著，经营收入快速增长，经济效益显著提高，职工工资性收入大幅增加，地勘经济实现了又好又快的发展。以山东省地勘局为例，2010年实现经营收入与1998同比增长了14.8倍，利润同比增长了144倍，在册职工平均工资同比增长了7.9倍。但地勘单位企业化改革却总体上进展缓慢。应该说，各省局在企业化经营上都做了有益的探索，陆续涌现了内蒙模式、云南模式、浙江模式、海南模式、陕西模式等等。这些改革都是在事业单位体制的框架下进行的，其差别不过是改革的步子快慢、主动性强弱、政府的支持大小而已，体现在发展的成效上也确实有所差别，但还没有哪个地勘局真正脱离事业单位全面转变为企业。地勘单位企业化改革进展不快，固然有地勘队伍思想观念不适应、历史欠账多、社会负担重等方面的原因，同时也让人们不得不对企业化改革的条件是否具备、改革的支持政策是否能够落到实处、改革的某些目标和措施是否适应地勘经济改革与发展的需要等问题进行深刻的反思。当然，12年的改革，已经足以说明地勘单位企业化改革任务的艰巨性，实践证明了要进一步推进这项改革，必须有足够的支持政策或者说特殊的支持政策。

另外，对大家谈论颇多的内蒙改革模式，我们认为内蒙局近年来发展突飞猛进，除了自身的积极因素外，当地政府的下列政策支持起了非常重要的作用：一是事业牌子不摘、身份不变、经费不断，特别是老人老办法，保留职工按事业单位退休的政策待遇，解除了企业化的后顾之忧；二是政府加大地勘投入，解决了企业化的市场问题；三是有条件地配置矿业权，让地勘单位发展“有产可依”等。这也从另一个方面印证了支持政策对地勘单位企业化改革的极端重要性。

2 地勘单位企业化改革面临的形势条件决定了支持政策的必要性

中发[2011]5号文提出了事业单位改革的总体目标和阶段性目标，即：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系；今后5年，在清理规范的基础上完成事业单位分类，承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位的改革基本完成。因此，地勘单位改革乃大势所趋，形势逼人，对此不能有任何幻想，必须积极主动地应对。随后又出台的与之相配套的9个相关文件，从9个大的方面解决了事业单位改革所必需的配套支持政策。由于地勘行业性质、地位、产业等的特殊性，其所需的配套政策还必须具有其行业的特殊性。

地勘单位真正成为企业，至少需要具备一些通常企业具备的条件，如一定数额的人均资产、一定的市场份额或市场竞争能力等等。然而，两属化”改革后的地勘单位，大多都还背着50余年的历史包袱，积疴沉重，多年来虽然出台了一系列的文件和政策，但大多并未能得以落实。因此在当前和今后一个时期，地勘单位的企业化改革还将面临着下列诸多不利的条件：

2.1 历史遗留问题多、社会负担重的问题仍需解决

地勘队伍有着非常特殊的发展历史，曾为国家做出过突出的贡献，长期以来积累了不少问题和特殊困难亟待解决。近年来，在国家和各省区政府的支持帮助下，有一些得到了解决，有一些还仍将长期存在。以山东省地勘局为例，属地化时财政基数与山东省同类事业单位的人均差额为1.39万元，总额在1.4亿元左右，至今未能弥合；累计欠发一次性住房补贴等各类住房补贴2.5269亿元，事业局自身无法也无力解决，财政也一直没有说法；离退休职工与在职人数已超过1:1，离退休职工费用在地勘费中所占比重逐年增加，在管理上投入的精力也越来越大；养老保险、医疗保险、工伤和生育保险的社会化统筹未能统一启动。解决好这些历史遗留问题，应该是地勘单位企业化的前提之一。

2.2 地勘单位发展基础仍然比较薄弱

经过近年来的快速发展，地勘单位经济实力有了明显的增强，限于事业单位性质（差额拨款）和所执行的财会制度，导致其基础仍然比较薄弱，产业结构不尽合理，自身资本积累难以形成，与国有企业相比人均净资产的差距还非常大。如果没有财政拨款的支撑，估计绝大部分单位仍然无法生存。地勘单位企业化，首先要在经济上实现稳定的产业化，然后才能培育壮大企业，在此基础上建立现代企业制度。因此企业化需要统筹规划，循序渐进，应该有一个较长的过渡期。这个时期有多长，取决于历史遗留问题的解决和地勘单位是否真正具有生存发展的能力。

2.3 地勘单位面对的市场不稳定、不发育

地勘单位面对的市场主要是地质勘查市场和矿业权市场。当前，地质勘查投入主要还是靠国家财政，真正的商业性地勘市场还不发育。如果在下一步改革中按照某些部门的设计，从现有地勘单位抽调精干人员组建部、省级纯公益性地勘队伍，使改革中被要求转企的地勘单位不能承担财政出资的地勘项目，那么转企后的地勘单位面对的市场必然会更加萎缩。矿业权市场建设进程缓慢，盲目强调招拍挂，加大了地勘单位获取矿业权的难度。政府部门对矿业权控制、干预过多，甚至有些政府部门直接经营矿业权，有的通过出台地方政策限制地勘单位进行探采活动，地质找矿工作环境不断恶化，危害地勘单位利益的现象愈演愈烈。试问，全国改革中，有哪个系统、部门、行业象地勘单位这样，在市场条件如此不好的情况下还被要求转为企业。

地勘单位事转企是手段，不是目的。我们认为，评价地勘单位改革是否成功，一是要看是否有利于地质找矿的重大突破和地质找矿新机制的建立；二是要看是否有利于增强地勘队伍生存发展的能力；三是要看是否有利于改善广大地质职工的工作生活条件。地勘单位面临如此严峻的形势，面对残缺的市场、又无切实保障、自身生存发展能力不足的困难局面，按照上述三个有利于的标准推进企业化改革，必须有强有力的政策支持。也只有这样，才是对历史负责、对地勘队伍负责、对良心负责的做法。

3 地勘单位企业化改革需要的支持政策

借鉴“两属化”以来地勘队伍改革的经验，今后应该继续加大对地勘单位改革发展的政策引导和支持。这方面的政策从性质上说包括两大类：

3.1 切实保障现有地勘事业单位人员的切身利益和妥善解决好历史遗留问题的政策

主要有：(1)事业身份人员注册管理，确保“老人老办法”的政策，使现有事业单位人员退休时按照事业单位同等待遇退休；(2)过渡期内事业经费不变，或暂不取消事业编制，但不再按事业单位进行预算、政府采购、行政事业单位审计等管理行为；(3)现有离退休人员与在职人员分开管理；(4)妥善处理好其他历史遗留问题等等。

在这些政策中，地勘单位最希望得到也最为担心的是第⑴条政策。最希望得到，是因为这条政策彻底解除了现有地勘职工的后顾之忧。这种后顾之忧是因为我们国家公务员和事业单位人员退休后的待遇与企业人员退休后的待遇之间的差距确实存在着天壤之别造成的；最为担心，是因为在事业单位和企业离退休生活费差距较大的现实情况下，不少省份估计很难争取到这样的政策。中发〔2011〕5号文提出实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这里的“老人老办法”和我们所说的内蒙自治区改革中的“老人老办法”明显不同，对绝大部分可能要转企的地勘单位来说这不是个好的征兆。

3.2 为地勘单位今后生存与发展提供支持的政策

主要有：(1)完善矿业权出让和管理制度，适当为国有地勘单位配置一定的、优质的矿业权；(2) 完善地质找矿成果收益分配政策，对地勘单位利用国家资金勘查形成的矿产地，在出让矿业权时，应拿出一定比例给予地勘单位，作为技术、设备、风险等要素付出的补偿；(3)支持同一省区各类地勘队伍为优化资源配置和整合资源优势进行队伍整合；(4)加强财政资金地勘项目的市场化运作和监控；(5)努力培育商业性地质勘查市场，做好公益性地质项目、地勘基金项目和商业性地勘项目的有机衔接，鼓励、支持、引导社会资金加大对地质工作的投入；(6)加强地质工作服务和执法检查，改善地质勘查工作环境，维护地勘单位合法利益；(7)支持地勘单位探采一体化；(8)加大资本金投入或资本转化，支持非地勘业人员转产、培育壮大企业；(9)建立矿产资源风险勘查的金融支持政策；(10)对地勘单位地质找矿收益，给予一定的税收优惠和减免税政策；等等。

这些政策，绝大部分是国土资源主管部门职能范围之内或与其职能相关的，其中第(1)条、第(2)条、第(3)条、第(4)条、第(10)条等是支持地勘单位改革发展的最现实、最直接、最有效的政策。其他几条也很重要，但有些不是一蹴而就的，随着国土资源主管部门职能的完善和发挥，应该能够逐步得到改善。

4 同心协力支持推进地勘单位企业化改革

地勘队伍“两属化”改革以来的实践，已经充分证明，地勘队伍改革发展与生存环境的好与坏，直接影响和决定着国家资源安全和国家经济安全，因此对地勘单位的企业化改革不可掉以轻心。

地勘单位改革是一项复杂的系统工程，涉及方方面面。改革的相关者，如地勘单位、国土资源部、地方政府和相关部门等，既涉及共同的利益，又有不同的目标和心理，在地勘单位企业化改革中扮演着不同的角色，是利益的博弈者。改革支持政策的出台和落实，需要上述各方的共同努力。

4.1 地勘单位要努力争取政策，积极稳妥地推进改革

地勘单位是改革的主体，必须坚定信心，积极主动地加快改革步伐。要认真细致地分析单位人员、技术、产业、资产等现实状况，制定、设计好改革方案，明确改革的目标、分类、发展方向和实现的路径。要积极与地方政府、国土资源等部门沟通、汇报，寻求理解和支持。鉴于地勘单位企业化改革的现实状况，改革方案的设计要充分考虑地方和自身实际，充分考虑支持政策的争取情况。对于争取政策比较困难、自身发展基础比较薄弱的，要积极争取划入社会公益类，争取一定的过渡期，解决历史遗留问题，增强单位生存发展能力，逐步进行企业化改革。对于优惠政策争取的好、自身发展快、地质勘查市场广阔的地勘单位可争取划为生产经营类，尽快转为企业，建立现代企业制度。

4.2 国土资源部在指导新一轮地勘单位改革时，应把主要精力放在如何为地勘单位争取政策上

地勘单位改革没有统一模式，不能搞一刀切，这在地勘单位已经形成了共识。国土资源部是地勘单位改革的推动者，要充分尊重各省区的改革意见和对改革的探索，没有必要出台统一的地勘单位改革时间表和方式，也没有必要统一明确改革的方向和分类，要从行业管理的角度，把主要精力放在如何对地勘单位进行政策支持上。要统筹协调财政、税务、人事和社会保障等相关部门，共同行文出台支持地勘单位改革的政策，因为只有这些部门共同行文才能更有利于政策落到实处。要加强对政策落实情况的监督检查，促进各项政策，首先是国土资源部门应该落实的政策真正落到实处。

4.3 地方政府要加强对地勘单位改革发展的领导和支持

各省区地方政府是地勘单位改革的领导者。各省区资源禀赋条件和市场需求不同，地勘单位在经济社会发展中的地位和作用各不相同，各省区对地勘单位的管理方式、定位和要求也不尽相同。地方政府和所在地地勘单位是真正的利益共同体。各省区要根据中央改革精神，密切结合省区实际，领导、安排好所在地地勘单位的改革，支持地勘单位发挥职能和优势，支持地勘单位改革和发展。

4.4 相关部门要切实加大对地勘单位改革的支持力度

相关部门是改革的参与者，是改革政策的出台者和直接落实者。要进一步加深对地勘单位改革的了解，转变观念，转变职能，真正理解和支持地勘单位改革发展。特别是，各省区国土资源管理部门是地勘单位改革最重要的参与者，是各省区改革政策出台的重要参加者和协调者。要按照政事分开的原则，进一步发挥好行业管理职能，积极培育地质勘查和矿业权市场，搞好地质勘查、矿业开发执法检查和服务，为地勘单位创造良好的市场环境。

[1]徐绍史.地勘单位要抓住机遇深化改革[N].中国国土资源报,2011-06-28(1).

[2]徐绍史.在全面推进地质找矿新机制座谈会上的讲话[J].国土资源通讯,2010(20):6-7.

[3]徐绍史.开阔视野 勇于担当 肩负起地质找矿的历史责任[J].国土资源通讯,2010(14):5-9.

[4]国土资源经济形势分析与展望[M].北京:地质出版社,2011.

[5]贺冰清.地质勘查行业管理与行业发展研究[M].北京:中国大地出版社,2009.

[6]韩继深.当前地勘单位企业化改革几个相关问题的思考[A].地勘单位改革发展座谈会文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2011:88-101.