江苏省地质环境管理改革发展的目标与路径

■ 李君浒/田福金/葛伟亚/常晓军/邢怀学/项红莉

（南京地质矿产研究所，江苏 南京 210016）

随着现代化建设步伐加快，地质环境问题越来越成为制约经济社会科学发展的重要因素，特别是2008年汶川特大地质灾害发生以后，如何加强地质环境管理，促进人与地质环境和谐相处，构建地质环境管理新机制，成为各级政府亟需解决的重大资源环境管理任务之一。本文以江苏省地质环境管理现状为例，分析讨论省级政府地质环境管理改革发展的目标与路径。

1 江苏省的主要地质环境问题及其分布

江苏是一个城市化程度较高的省份，地质环境管理工作一直走在全国前列。但江苏当前存在的地质环境问题也较多[1]，其成因可分为自然环境造成和人为因素引发两类。

1.1 由自然因素造成的地质环境问题

包括暴雨、洪水、飓风等自然营力造成的各种山体滑坡、岩石崩塌、泥石流、地面沉降、江岸崩塌、海水入侵、海岸侵淤等地质灾害，以及矿山淋滤污染、尾矿坝塌垮、矿井透水等次生灾害，造成了程度不同的生态环境破坏甚至重大安全危害。

1.2 由人为因素引发的地质环境问题

包括各种人类活动诱发的地质灾害、对土地资源的占用和破坏、对地质地貌景观的破坏、对水资源的影响及污染、矿山“三废”（废渣、废水、废气）排放对环境的污染、采矿和地下水开采造成的地面沉降、人类工程活动造成的江、海岸的变迁等，都对江苏生态地质环境造成了一定的影响，甚至造成重大经济损失和社会问题。

1.3 主要地质环境问题的地域分布

苏北地区是江苏省矿山环境问题以及地质灾害多发区；地面沉降和地下水污染主要分布在苏南地区尤其是苏锡常地区及南通等地；长江、淮河与海岸带的侵淤主要集中在沿江与沿海地区；而一些主要大中城市及重大工程沿线则为人为因素诱发的环境地质问题和次生灾害高发区。

2 江苏省地质环境管理工作现状分析

2.1 江苏地质环境管理的主要成绩

2.1.1 全面开展环境地质调查与评价

新世纪以来，江苏全面推行生态省建设目标，加大了生态文明建设和地质环境保护力度，社会发展逐步从“经济增长至上” 转变为“环境保护优先”，环境污染得到控制，环境质量得到改善，生态恶化趋势得到遏制。

江苏省近十年来开展了多项环境地质调查评价工作。先后完成了：江苏省不同类型矿山地质环境调查评价和评估；主要县、市地质灾害调查与区划以及部分县、市的地质灾害详查；全省及重点城市地下水污染调查评价；南京城市地质调查；苏州、镇江等城市的新一轮城市地质调查；全省1:25万多目标地球化学调查、土地质量地球化学评估；江苏省沿海地区地质环境评价等。

2.1.2 大力推进法制建设

针对建设生态省的目标与地质环境保护任务，江苏省委、省人大、省政府制定和颁布了一系列地方性法规，主要有：

1999年，江苏省人大常委会颁布了《江苏省矿产资源管理条例》；2000年，江苏省人大常委会作出了“关于苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定”；2001年，江苏省人大常委会颁布了《关于限制开山采石的决定》和《关于加强环境综合治理推进生态省建设的决定》以及《江苏省矿产资源总体规划》（2000-2010）；随后，又颁布了《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》、《江苏省地质灾害防治管理办法》等。

2004年，江苏省国土资源厅颁布了《江苏省露采矿产资源保护与合理开发规划》；2005年，颁布了《江苏省矿山环境治理与保护规划》，划分了重点恢复治理区、一般恢复治理区，确定了恢复整理办法，建立了矿山环境恢复治理示范区和示范工程，为矿山地质环境治理提供了依据；2006年，江苏省人大常委会颁布了《江苏省基本农田保护条例》；2007年，江苏省人民政府编制了《江苏省沿海开发总体规划》，明确要求在沿海开发时重视资源和环境保护，加强对海岸及潮滩的冲蚀与淤长、风暴潮、围垦滩涂的沙化、土地盐渍化、滩涂及浅海沉积物污染、活动断裂等主要海洋地质灾害的防治；2008年，江苏省人民政府颁布了《江苏省突发地质灾害应急预案》。

2008年，江苏省人民政府颁发了《江苏省地质环境保护条例》，明确了全省地质环境管理的原则、目的、任务、对象和责任主体及其权益义务等内容，对全面落实江苏省的地质环境保护与管理起到了重要的保障作用。

2009年江苏省国土资源厅颁发了《江苏省矿产资源总体规划》（2008-2015），对全省矿业合理开发起到了指导作用。

为加强地质环境管理，省国土资源厅逐年发布年度地质灾害防治方案，各地方政府也有针对性地制定了一些相应的地方性法规，如：《徐州矿山地质环境治理专项资金使用管理办法》、《镇江市地质环境保护办法》等。

2.1.3 认真履行地质环境行政管理职能

各级政府坚持科学发展，环保优先，依法行政，落实责任，强化行政管理，全面履行地质环境行政管理职能，抓好相关法规和规划的贯彻落实，使地质环境管理有法可依、有法必依。在认真履行政府地质环境管理职能中，抓好地质灾害防治和矿山环境治理这两个工作重点，以带动其他地质环境工作，使全省地质环境管理各项工作任务落到实处；不断拓宽地质环境服务领域，使地质环境管理围绕为经济建设和社会发展服务的大局，为工农业生产和城乡建设做出了新贡献。

2.2 江苏地质环境管理的主要问题

总体上来看，由于各级政府的重视，江苏省地质环境管理呈现好的发展态势，但局部还存在一些问题。

2.2.1 思想认识的差距与管理的缺位

随着经济的快速发展和工业化、城镇化进程的加快推进，地质环境保护的难度和压力也随之增大，加剧了地质环境问题的产生。一些政府部门特别是基层领导“重开发、轻治理”的思想长期存在，导致管理工作粗放，地质环境保护职责不明，治理整顿力度不够，个别地方甚至出现对破坏地质环境现象制止不力，执法监察不严，履职能力不强，管理缺位的现象。

2.2.2 资金投入不足

不少地方投入经费不足，难以从根本上解决地质环境问题。江苏省从20世纪90年代开始系统地进行地质环境调查和治理，虽已初见成效，但地质环境破坏很多属于历史“积淀”，造成地质环境的破坏是复杂而严重的。由于经济建设速度加快，往往出现老的地质环境问题尚未解决，新的问题又已产生，以致一些地方问题成堆，积重难返。

3 江苏省地质环境管理工作改革发展的目标与路径

3.1 目标

地质环境管理工作是一项基础性、先行性、战略性的工作，必须围绕经济社会发展总目标和 全省“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的总要求，围绕生态省建设的总任务，促进全省经济社会又好又快发展。

（1）首要目标是抓好地质灾害防治这个重点，落实地质灾害防治责任制，明确县级以上政府国土资源行政主管部门负责本行政区的地质环境保护工作。要遵循预防为主，避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则，把地质灾害防治的各项制度落实到实处，确保不出大的人为地质灾害并尽量减少、减轻自然地质灾害的危害，切实保障经济建设和人居环境的地质安全。

（2）加大矿山地质环境保护和治理力度，对全省重点地区、重点矿山地质环境问题进行专项调查和精细化评价，抓住土地复垦、污染治理、生态重建三个关键问题，进行矿山地质环境生态修复示范工程和治理试点，推行循环经济，实现“通盘考虑、可续规划、落实责任、重点突破、有序推进”的战略步骤，从整体上提高全省地质环境质量。

（3）进行地质环境管理的制度创新，建立和完善地质环境治理和保护的责任机制、激励机制和利益平衡机制，特别要把市场机制引进地质环境管理的全过程，真正实行“污染者付费，得益者补偿”的原则，用市场机制来调节矿业经济行为，用责任机制来调整政府和企业关系，用利益机制来调动市场主客体的积极性，使机制创新成为地质环境保护和治理的动力。

3.2 路径

3.2.1 深化认识，全面提升地质环境保护意识

要加大宣传教育力度，将地质环境保护教育经常化、制度化，提高各级干部和社会公众的环境保护意识，提升全社会对地质环境保护和管理的关注度。通过提高公民地质环境保护意识和法律意识，让每个公民认识到地质环境问题与其切身利益息息相关，形成共同关心保护地质环境的社会氛围。

3.2.2 突出管理重点，创新管理方式

针对自然和人为地质环境问题的复杂性，要突出管理重点，以重大工程建设和民生安全为管理的关注点；要改变传统的管理方式，使地质环境管理从事后控制、事后治理，改变为事前预防，事前控制；针对现阶段市场经济的特点，政府要变革履职方式，主动服务社会，从静态实施环保政策向动态实施环保管理转变；从传统的“命令与控制”手段向加强政府部门与企业公司的合作、增强企业、公司的环保能力转变。

3.2.3 改革创新地质环境政府职能的履行方式

要积极探索政府地质环境管理与土地资源管理等相关职能的结合方式，探索资源管理与生态管理、环境管理、土地管理的融合。

如将地质环境功能区划、地质灾害风险区划与土地利用规划统筹结合；将矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦统筹结合；将城镇地质工作与地籍管理统筹结合；将农业地质调查评价和基本农田划定统筹结合；在地质环境管理中考虑土地资源因素，利用土地资源管理和规划来印证和修正地质环境管理的可靠性，将有利于更好地协调地质环境的防护和土地资源的开发利用的关系[2]。

又如通过不同地貌条件下的新农村建设中地质环境问题研究，探索农村地质环境安全保障工作程序和工作方法，明确新农村建设中地质环境保障的主要工作内容和工作重点，从地质环境保护的角度，探索环境安全、环境优美、文明富裕的新农村建设发展之路[3]，为全面推进江苏省新农村建设工作提供技术支撑。

3.2.4 探索构建地质环境管理新机制

一是建立责任机制。地方政府要在地质环境管理工作中起主导作用，进行依法管理，既要防止政府公职人员疏于管理，失职渎职，又要防止个别部门滥用职权，牟取私利；必须明确企业在地质环境保护与管理工作中的主体作用，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，使相关企业承担其地质环境保护的相应责任，构建政府和企业的分工与协作和合作共赢关系。

二是建立资金投入机制，制定政府引领、企业跟进的环保政策，带动社会各方资金和技术投入，逐步形成地质环境保护与恢复治理的资金多元投入机制和管理制度，完善地质环境治理恢复保证金缴存和支用制度，专门用于地质环境问题防治。完善地质环境评估和资源开发的补偿机制。实行政府出资评估和企业出资评估制度相结合；认真核算矿产资源、地下水资源以及其他资源开发的环境代价，建立矿产资源开发补偿机制。

三是建立地质环境信息汇总机制，建立全省地质环境管理信息系统和地质基础信息服务平台，建立实时更新制度和共享合作机制，加快推进江苏省地质环境管理规范化、一体化、信息化进程。

四是建立地质环境监测和预防机制。把地质环境风险评价纳入建设项目环境影响评价的内容，并把风险应急预案与事故防范措施的验收纳入对地方政府和企业的考核和检查当中，建立多级监测、预报网络，制定防灾避险措施，及时启动应急预案。

五是建立有效的地质环境监管机制，强化地质环境管理职能必须强化基层组织建设和管理技术支撑体系建设，配置好市、县、乡的地质环境管理机构，建立国土资源执法机构和监管队伍，强化市、县、乡等基层地质环境督察、巡查和监管能力，将地质环境管理权统一到国土资源管理部门，避免政出多门、职权不清、管理混乱。

[1]索丽生,等.江苏人口资源环境与可持续发展[M].南京,江苏人民出版社,2002:131-132.

[2]郑娟尔,余振国.论土地资源与地质环境的统筹结合[J].资源与人居环境，2010(1)：2-4.

[3]张达政,邵新民.新农村建设中地质环境保障[J].浙江国土资源，2008(2)：34-35.