构建建设用地配额交易制度研究——基于区域经济均衡发展视角

■ 张国林

（中国矿业大学（北京），北京 100083）

构建建设用地配额交易制度研究
——基于区域经济均衡发展视角

■ 张国林

（中国矿业大学（北京），北京 100083）

构建有利于区域经济均衡发展的建设用地配额交易制度，其基本思路是：在满足土地总体规划要求的条件下，土地主管部门确定建设用地总量编制目标和合法的建设用地使用配额，将这些配额按照公平与效益的原则分配给各地，并允许这种配额像商品那样买入卖出，以此来控制建设用地的使用。建设用地配额交易制度是借鉴碳排放等配额交易理论和思想设计的，推广施行此项制度，可促进区域经济的平衡发展，保护耕地、合理配置资源、减少“因公违法”现象的发生。推广施行此制度，应严控出售土地配额地区所得资金的使用，严格监控购买土地配额地区的耕地占补平衡政策的落实情况，依靠高新技术，落实领导责任。

区域经济；建设用地；配额交易；制度；研究

1 问题的提出

促进区域协调互动发展，充分发挥各地区的比较优势，促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移，是我国“十二五”规划的重要公共政策。而区域间土地资源特别是建设用地的优化配置是引导区域间生产要素合理流动和产业有序转移的重要手段。当前，我国土地利用总体规划得到较好地贯彻实施，从而有效地控制了非农业建设占用农用地，严格保护了基本农田，提高了土地利用率，保护和改善了生态环境，保障了土地的可持续利用，促进了占用耕地与开发复垦耕地相平衡。但由于全国各地区域经济发展水平不同，对土地的需求也大相径庭；有些地方规划可使用的土地利用效率不高，土地滥用；有些地方规划内的土地利用效率很高，创造的经济效益也极其巨大，可是受到规划的限制，不能进一步发展。由此带来的结果是：一些地方可使用的土地浪费比较严重，一些地方可使用的土地非常稀缺，一些地方为了经济发展的需要，甚至违法用地，使得土地总体利用效率有所降低。

为了提高土地总体利用效率，借鉴气体排放和排污权配额交易制度在大气治理等领域内取得的成功经验，本文从促进区域经济协调发展的角度，试图探讨建立土地配额交易制度来提高土地总体利用效率，更好地促进地方经济的发展。其主要思路是：根据各省、市、县经济发展、社会状况、自然环境等因素制定全国土地利用总体规划，即设定建设用地配额，各地方政府根据当地的经济发展状况和土地产生的经济效益，可以以一定的财政资金向其他省市购买用地配额，引导发达地区财政转移支付给不发达地区，加大发达地区的用地成本，促进不发达地区的经济发展，同时加强占补平衡的监控力度，确保土地资源的总量和有限土地资源的利用效率，从而实现土地利用收益的最大化，同时有利于促进各地区的均衡发展。

2 基于区域经济均衡发展的建设用地配额交易基本原理

建设用地配额交易是一种既能满足耕地保护效益，又能满足经济效益和社会效益的新型土地政策，将具有较高的效率与公平性。

2.1 建设用地配额交易的基本思路

建设用地配额交易的基本思想是：在满足土地总体规划要求的条件下，土地主管部门确定建设用地总量控制目标，然后再建立合法的建设用地使用配额，把这些配额按照公平与效率的原则分配给各个地方，并允许这种配额可以像商品那样被买入和卖出，以此来控制建设用地的使用。例如，新进入或想扩大再生产的地区可从有盈余的地区购买建设用地配额，或者建设用地收益相对较低的地区可以把建设用地配额出售给土地收益相对较高的地区，这样可以确保土地利用的要求，即在总量控制下；而且从整个社会的角度看，通过建设用地交易制度能最大效率地利用土地资源，即达到资源的有效配置。

2.2 建设用地配额交易的基本理论

建设用地配额交易产生和市场均衡的基本理论可以通过表1和表2来阐明。假设有两个地区A、B，上级土地主管部门规划建设用地配额均为6个单位，A地区的6个单位建设用地配额已经用完，B地区已经用完3个单位建设用地配额，尚余3个单位建设用地配额。B地区尚余的3个单位建设用地配额在A、B两个地区产生的收益见表1。

由表1可知，对于地区A来说，第一单位建设用地的收益是9亿元，第二单位建设用地的收益是7亿元，因此，增加2个单位建设用地的总收益是16亿元，其他情况依此类推。

表2给出了尚余的3个单位建设用地配额使用的所有4种情况。例如，假设B地区将尚余的3个单位建设用地配额全部用于本地区建设，即地区B增加3单位建设用地，而地区A不增加建设用地，为表中情况1，此时，总建设用地收益13亿元。由表1可知地区B第三个单位的建设用地收益是2亿元，而地区A第一单位的建设用地收益是9亿元，假设允许地区A与B之间发生交易，由于地区之间存在建设用地收益差异，所以地区A愿意以价格P（2

表2 B地区尚余的3个单位建设用地配额使用的几种可能情况

3 构建有利于区域经济均衡发展的建设用地配额交易制度的重要意义

建立完善的建设用地配额交易制度，将会对区域经济的平衡发展、土地资源的合理配置起到较大的推动作用，可以进一步地避免耕地的浪费。3.1 促进区域经济发展的平衡

我国区域经济发展很不平衡，东部及沿海地区经济比较发达，中西部地区经济发展比较缓慢；土地在发达地区和不发达地区产生的效益是不一样的，通过配额交易，能够通过市场力量，将发达地区的土地收益转移到不发达地区，实现地区间的经济发展均衡。使得在满足土地利用总体规划的目标下，社会总收益趋于最大。

3.2 保护耕地、合理配置资源

我国全部耕地18.27亿亩，人均拥有耕地1.39亩，与全球人均拥有耕地3.75亩相差了近三倍，由于人口分布不平衡，我国有1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国制定的0.8亩的警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。这些数据足以表明，我国土地资源极其稀缺。为此，土地的集约化利用（也就是让有限的资源发挥最大的效益）成为保护耕地、合理配置资源的政策选择，建设用地配额交易制度利用市场配置资源这一当今最有效的配置资源方式达到了集约化利用土地资源的目的，使得有限的土地资源发挥最大的社会效益和经济效益。

3.3 减少“因公违法”现象的发生

现有的土地管理制度“刚性”较强，各地方只能按照土地利用总体规划设定的土地利用规模进行开发建设，有些地方由于经济发展的惯性，难以刹车，造成违法用地的情况时有发生。土地配额交易制度的建立可以改变目前的“刚性”制度，换之以“柔性”制度。经济发展惯性较强的地区可以通过土地配额交易市场获得发展所需的土地配额，付出相应的代价，在交易代价超出经济发展所带来的收益时，地方政府自然停止开发建设，从而以“柔性”制度迟滞经济发展的惯性，避免“刚性”制度造成的“因公违法”现象发生。

4 基于区域经济均衡发展的建设用地配额交易制度的可行性

要确保上述建设用地配额交易制度的有效实施，在建立完善市场机制的同时，还必须在交易所得资金使用、耕地占补平衡、利用航空遥感技术等方面做好工作。

4.1 严格控制出售土地配额地区所得资金的使用

建设用地配额交易制度的设立是以土地使用效率最高为原则的，但并非以降低出售配额地区经济发展为代价，而是通过配额交易加快出售配额地区的经济发展。为此，配额交易资金优先用于地区的经济发展。在经济发展项目不是很好的情况下，可以考虑投资于地方的基础设施建设、市政工程建设、农村农田水利设施建设等方面，必须让交易资金惠及民众。

4.2 严格监控购买土地配额地区的耕地占补平衡政策落实情况，增加异地复垦费用额度

配额交易制度的实施使得土地规划制度变“堵”为“疏”，即允许地方政府理论上可以无限制地购买配额进行开发建设，但同时也是无限制地增加了开发成本；使得地方政府在配额交易市场调节下，能根据当地的实际状况选择地方建设规模。

配额制度的实施离不开耕地占补平衡政策的贯彻落实，也就是要在购买配额越多的地区越是要监控当地的耕地占补平衡，防止该地的发展导致耕地的大量流失，防止该地在复垦耕地过程中以劣质土地充当优质耕地，确保复垦土地的质量。同时对于异地复垦的情况，更是要加大复垦建设费用，增加该地的开发建设成本，控制购买配额地区建设规模的无限扩大。

4.3 发挥航空遥感等高新技术的作用，调动省级土地主管部门的积极性、落实领导责任制

近些年，航空遥感、全球卫星定位系统等高新技术在应用领域有了突飞猛进的发展，测量技术、测量手段更新换代，这为土地监测提供了很好的技术手段，国土资源管理部门通过这些技术手段发现了一些地方土地滥用、占用土地等违规、违法现象，在土地监控方面摸索出了一些经验。但是，这些新技术的应用还不是十分普遍，今后，全国的国土资源管理部门应该更好地利用这些高新技术手段，对所辖区内的土地进行积极有效的监控，防止土地违法行为的发生，有效地保护好土地资源。对于发生土地配额交易的地区，更是要加强土地监控力度，发挥高新技术监测手段的作用，保证配额交易的公平性和有效性，切实达到配额交易制度所要达到的目的。

省级国土资源管理部门是实施土地管理的最重要环节，由于涉及到地方利益、地方经济发展，以及各方面的利益等因素，省级国土资源管理部门工作起来有难度、有阻力，但只要排除狭隘的地方观念，一切从保护土地资源的角度出发，就能够处理好错综复杂的利益关系，就能够贯彻好土地配额交易制度，发挥土地配额交易制度配置土地资源的基础性作用。为此，作为省级国土资源管理部门的领导和地方政府的主要领导必须切实负起责任，对于土地管理出现重大失误的地区，应当追究一把手的领导责任。只有真正落实了领导责任制，才能使土地配额交易市场健康有序地发展，才能保证土地资源的可持续利用和发展。

可见，只要土地基础信息真实、资金管理得当、占补平衡政策严格和技术手段到位，我国就能够确保上述建设用地配额交易制度得到有效实施，并且可为我国促进区域经济协调发展提供新的调控手段。

[1]Boddey P M.China and global warming:its carbon emissions head toward the top[J].The New York Times,1993,12(8):25-28.

[2]Jonathan E Sinton.What goesup:recent trends in China's energy consumption[J].Energy Policy,2000,28(10):617-687.

[3]龚佳勇.排污权的构建及交易模式研究[D].北京:中国地质大学,2010:42-58.

[4]胡民.中国构建和实施排污权交易制度研究 [D].成都:西南财经大学,2008:27-41.

[5]靳相木,沈子龙.新增建设用地管理的“配额—交易”模型[J].中国人口·资源与环境,2010(7):10-12.

[6]郑振源.土地利用总体规划的改革[J].中国土地科学,2004(4):13-18.

[7]姜开宏,陈江龙,陈雯.比较优势理论与区域土地资源配置—以江苏省为例[J].中国农业经济,2004(12):16-21.

[8]陈志刚.区域耕地总量比较优势研究—以江苏为例[J].中国人口·资源与环境,2002(3):93-96.

F293.3；F301.2

B

1672-6995(2012)03-0035-03

2012-02-17

张国林（1973-），男，安徽省庐江县人，高级经济师，中国矿业大学（北京）博士研究生，主要从事国土资源经济研究。