灌区建设中多级项目法人组建方案浅析

赵文胜 张淑霞 刘龙

摘要： 在跨县（区）灌区的工程项目中，如果同时包含有灌区专管机构直接管理的工程和每个县区的工程时，怎样组建项目法人才能明晰真正责任主体，理顺地方配套资金的筹集关系，充分调动县区建设的积极性，又符合项目法人组建的法律法规。本文通过分析，认为应该组建二级项目法人。

关键词： 灌区建设项目法人组建方案

1.水利行业推行建设项目法人责任制基本情况

1.1水利工程建设项目法人的概念

1.2基本情况

在水利工程建设中实行项目法人责任制经历了一个过程。改革开放以来，为了改变投资效益无人负责的局面，从1982年云南鲁布革水电站引水系统工程利用世界银行贷款开始，我国引进了招标承包和以项目业主责任制为中心的建设项目管理模式。1992年国家计委提出了实行项目业主责任制的改革方案，并颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，这是我国最早见诸文件的明确项目建设主体即业主的规定。1994年《中华人民共和国公司法》颁布实施后，国家计委、水利部先后下发了关于建设项目实行项目法人责任制的规定，用“项目责任制”代替了“业主责任制”的称谓。1995年4月水利部《水利工程建设项目管理规定（试行）》、《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》规定：“今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其他类型项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。”1996年4月国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》规定：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限公司。”按此规定，根据1997年10月国家计委《水利产业政策》确定的乙类水利建设项目（以经济效益为主）均组建项目公司（企业法人），如三峡工程建设总公司等。对于以社会效益为主、公益性较强的甲类水利建设项目（防洪除涝、农田灌排、水土保持等）均未实行项目法人责任制，而是实行领导小组、工程指挥部等管理体制。［１］

1999年以后情况发生了变化。1999年2月13日发布的《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发［1999］16号）规定：“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组建项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。凡没有实行项目法人责任制的在建项目，要限期进行整改。”这一通知扩大了项目法人责任制实行范围，除军事工程外，包括提防工程在内的防洪工程等水利工程项目建设都要实行项目法人责任制。

2000年7月1日，国务院以国发［2000］20号批转了国家计委、财政部、水利部和建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》，要求在水利工程建设管理中建立健全水利工程建设项目法人责任制，并对中央和地方水利建设项目的项目法人组建及主要职责做出了规定。2001年3月9日水利部以水建管［2001］74号文印发了《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见》，对公益性水利工程建设实行项目法人责任制进一步做出了详细的规定。至此，项目法人责任制得到基本落实。［１］

1.3项目法人组成

在项目法人及组成上，要求投资各方在酝酿建设项目的同时，即可组建并确立项目法人，做到先有法人，后有项目。国有单一投资主体投资建设的项目，应设立国有独资公司；两个及两个以上投资主体合资建设的项目，要组建规范的有限责任公司或股份有限公司。独资公司、有限责任公司、股份有限公司或其他项目建设组织即为项目法人，对项目的立项、筹资、建设和生产经营、还本付息，以及资产的保值增值的全过程负责，并承担投资风险。

在项目法人与各方的关系上，强调项目法人与各方的关系是一种新型的适应社会主义市场经济机制运行的关系。实行项目法人责任制后，在项目管理上要形成以项目法人为主体，项目法人向国家和各投资方负责，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位通过招标投标和履行经济合同为项目法人提供建设服务的建设管理新模式。政府部门要依法对项目进行监督、协调和管理，并为项目建设和生产经营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题。

2001年水利部印发的《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见》（水建管［2001］74号）对实行项目法人责任制作出规定：“新建项目一般应按监管一体的原则组建项目法人。除险加固、续建配套、改扩建等建设项目，原管理单位基本具备项目法人条件的，原则上由原管理单位作为项目法人或以其为基础组建项目法人。……”［１］

2.我国灌区基本现状

2.1基本情况

2.1.1大型灌区概况

全国2万hm２以上的大型灌区有402处，设计灌溉面积1900万hm２，占全国有效灌溉面积的35%，占全国耕地面积的14%。现状灌溉面积1580万hm２，占全国有效灌溉面积的29%，占全国耕地面积的11%。灌溉用水量1520亿m３，占农业灌溉用水总量的42%，占农业用水的39%。［２］

2.1.2大型灌区的地位和作用

大型灌区是我国粮食安全的重要保障，是我国农业和农村经济增长的有力支撑，是提高农业国际竞争力和出口创汇能力的重要基地，是经济社会发展的重要基础设施，是当地生态环境保护的主要依托。

2.2管理体制和运营机制

2.2.1管理体制

大型灌区一般实行以地方政府行政管理为主、水行政主管部门行业指导为辅的“条块结合、分级管理”的双重领导体制。占总数85%以上的大型灌区是完全自收自支、自负盈亏的事业单位（地方机构编制管理部门明确批复），主要是用经营收入（基本上以农业水费为主，个别灌区有少量的发电、多种经营收入）作为运营及少量的养护费用；只有不到15%的大型灌区享有地方财政行政事业性补助，且补助额仅占这些灌区经费来源的极少部分。［２］

2.2.2管理方式

大型灌区的管理方式主要有专管式（灌区管理机构直接管理）和专群（县区水务局、乡镇水管站——业务机构，他们组织指导群众进行管理）结合式两种。绝大多数灌区采用不同程度的专管与专群结合方式并存，一般以支级以下渠道为专管与专群结合界限，支渠以上工程为专管部分，跨县区的支渠（含）以下工程由县区水务局乡镇水管站组织群众进行管理。［２］

3.项目法人组建方案分析

3.1项目法人组建方案

根据我国灌区现状及有关项目法人责任制的法律法规，对于跨县区灌区的改扩建工程的项目法人组建方式，一个项目中同时包含灌区专管机构直接管理的工程又有一个或多个县区管理的工程的跨行政区域的项目，宜采用二级项目法人责任制。这符合《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见》（水建管［2001］74号）关于“除险加固、续建配套、改扩建等建设项目，原管理单位基本具备项目法人条件的，原则上由原管理单位作为项目法人或以其为基础组建项目法人。”的规定。

具体组建：灌区专管机构组建一级项目法人，负责整个项目前期工作的组织协调，可研及设施方案的编制上报，实施直接管理工程的改扩建，监督、指导二级项目法人的实施情况；县区负责各自行政区域内管理工程的改扩建的实施，在前期工作中，对拟改扩建工程的内容上报至灌区专管机构（一级项目法人），负责筹集应承担的地方配套资金，接受一级项目法人的监督指导。

3.2具体职责

根据国发［2000］20号《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》和水利部的《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见》（水建管［2001］74号）之规定履行具体职责：（1）负责组建项目法人在现场的建设管理机构；（2）按照批准的建设规模、标准、内容组织工程建设，负责对工程质量、进度、资金等进行管理、检查和监督；（3）负责协调解决好工程建设的外部条件；（4）按照《招标投标法》、《合同法》和《建设工程管理条例》等的有关规定，负责组织施工、监理、设备采购的招标工作，与中标单位签订合同，并明确各参建单位质量终身责任人及其应负的责任；（5）接受政府或水利行政主管部门及一级项目法人的检查监督和稽查，定期向其报告建设情况；（6）负责按照有关验收规程组织或参与验收工作；（7）负责编制竣工决算等。

这样就明确了县区法人（二级项目法人）的职责：负责协调解决好工程建设的外部条件，负责组织施工、监理、设备采购的招标工作，负责编制竣工决算，等等。如果灌区仅组建一级项目法人的话，技术力量、地方配套资金筹措、材料设备采购、施工外部环境、决算编制等都存在很大困难，县区的积极性难以调动。可以说，这样理顺了各方关系，更明确了各自的义务和责任。

4.案例分析

4.1某灌区概况

某灌区范围包括两县一区，灌区总面积1500km２，设计灌溉面积90万亩。属于跨县行政区划的大型灌区，是地市级灌区运营机构，副县级事业单位，隶属于市水利局。过去在建设项目工程内容基本是灌区管理机构直接管理的工程，所以在建设项目上一直实行的是一级项目法人责任制。随着续建配套等改扩建工程逐步向支级及以下渠道工程的延伸，出现了新的问题。因为支级及以下工程的管理是由所在县水务局管理，灌区管理机构管理的范围是跨县区的总干渠及其分水闸。一个项目中既有灌区专管机构直接管理的工程，又有非灌区专管机构直接管理的不同县区的工程，这种改扩建项目在实施中的项目法人怎样组建？地方配套资金的筹集怎样理顺？怎样既符合项目法人组建的法律法规，又符合实际情况，准确明晰责任主体，充分调动县区建设及配套资金筹集的积极性？是一个值得好好研究的问题。

4.2近几年某灌区实施的改扩建工程的项目法人组建情况

2008年的该灌区续建配套项目的工程内容完整地处在甲县的行政区域范围内，2008年新增投资项目完整地处在乙县行政区域范围内，这些工程一直以来分别属于甲县水务局和乙县水务局管理，配套资金当然全部有甲县和乙县分别承担。对项目的实施管理，实行的是灌区续建配套工程指挥部委托甲县、乙县分别成立现场工程指挥部，没有明确组建二级项目法人，在称谓上还是沿用指挥部的老的称谓，所以各自职责并不是很明晰。实际上这两个项目的立项、可研的编制、实施方案的编报、招标等前期工作都是由灌区专管结构组织协调完成的，项目的资金筹资、建设（材料、设备的采购及工程质量等）管理和生产运行管理、还本付息，以及资产的保值增值等是由县区负责的。项目的实施工程中灌区专管机构参与，但起不到真正的指导监督的作用，且责任主体不清。

该灌区2011年度的续建配套项目中同时包含了灌区专管机构直接管理的工程，也有甲县和乙县管理的工程，所以必须做到配套资金的筹集理清，项目的责任主体明晰，这样项目实施才能顺利，同时也要符合项目法人责任制的要求。实际上灌区专管机构从技术力量、精力也不具备全部承揽的能力，这些工程搅在一起对调动各县区筹集地方配套资金的积极性也是不利的。所以采用了灌区组建一级（市级）项目法人，主要承担直接管理的工程的建设任务，组织协调了整个灌区的项目的申报立项、可研和实施方案的编制及上报，在项目的实施上监督指导二级项目法人的工作。县区组建了二级项目法人，在前期工作中负责该项目中各自辖区的工程内容的确定并上报该灌区，在项目的实施上负责应承担的地方配套资金的筹集，组织实施本行政区域的工程建设管理任务，按照项目法人的要求行使自己的权利和义务，接受一级目法人监督和指导。

这样就明确了各县区在自己辖区内工程的法人地位，他们具有所负责工程在资金筹集、管理、使用方面的权力，也明确了对工程质量管理、施工的外部条件等方面的所承担的义务，同时理顺了工程决算方面的范围，县区应完成自己承担工程部分的决算任务，一级项目负责所承担工程部分的决算，并负责汇总整个项目的决算。

5.结语

对跨县区的市级灌区的工程建设项目——如果既有市级灌区直接管理的工程（主要是跨县区的工程），又有县区各自管理的工程，应该组建二级项目法人，灌区组建一级（市级）项目法人，主要承担直接管理的工程的建设任务，组织协调整个灌区的项目的申报立项、可研和实施方案的编制及上报，监督指导二级项目法人的工作。县区组建二级项目法人，负责该项目中各自辖区的工程内容的选定并上报灌区专管结构，负责应承担的地方配套资金的筹集，组织实施本行政区域的工程建设管理任务，按照项目法人的要求行使自己的权利和义务。接受一级目法人监督和指导。这样体现谁受益、谁管理、谁投资、谁建设实施、谁负责的原则，同时对资金的使用筹集更加明晰，更便于保证项目的顺利实施，也更以利于调动县区工程建设的积极性。

这种组建方式，更加明晰理顺了灌区专管机构和各县区在项目中的关系、权力及义务，更符合实际情况，有利于调动县区工程建设的积极性，也体现了建管一体组建项目法人的原则，各县区水务局完全具备组建项目法人的条件。

参考文献：

［1］水利部水利建设与管理总站编.水利部工程建设管理法规（ISBN7-80177-392-6）.北京：中国计划出版社，2005：385-89，（第一版）.

［2］“大型灌区管理体制和运营机制改革研究”课题组.大型灌区管理体制和运营机制改革研究简介.中国水利，2003，（16）：16-20.