公共危机治理中的政府责任

侯保龙

摘 要： 人类已进入一个全球风险社会的时代，风险和危机业已成为社会常态。如何治理各种风险导致的公共危机已成为各国政府面临的严峻挑战。政府无法单枪匹马地应对各类公共危机，必然需要各类治理主体的协同共治。政府还担负着公共危机治理的重要责任，主要是公共危机治理的掌舵性责任、风险预防的前瞻性责任、各方协同共治危机的统筹协调责任以及承担公共危机治理失败的最大责任等。要促使政府尽责，建立公共危机治理的政府责任机制。

关键词： 公共危机； 政府责任； 机制

中图分类号： D035文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0034-03

On Government Responsibility in Public Crisis

HOU Bao-long

（College of Anhui Science and Technology， Fengyang 233100， China）

Abstract： Mankind has entered the era of a global risk society， and risk and crisis have become the norm in society. How to control the various risks resulting from the public crisis has become a serious challenge governments are facing. Government can not single-handedly deal with all types of public crisis， so it is required necessarily that the various governance bodies rule cooperatively. However， the government still bears the important responsibility of public crisis—mainly at the helm of responsibility， forward-looking risk prevention responsibility， a co-ordination responsibility，and bearing the greatest responsibility for the failure of public crisis. To urge the government to their duties， we shall establish government accountability mechanisms in public crisis.

Key words： public crisis； government responsibility； mechanism

自20世纪60年代以来，伴随着人类进入信息社会，风险社会也同步而来。随着我国改革开放的深入，在我国尚未完成现代化之际，风险社会的负面阴影也来到了我们的眼前。各种风险出现的不确定性以及风险波及的广阔性，给我们的风险治理增加了前所未有的困难和挑战。如果我们陷入有组织的不负责任的困境，必然出现政府的合法性危机。所以，有必要重新厘定政府在公共危机治理中的责任关系，以有效地规避和化解公共危机。

一、公共危机治理需要政府担负最大责任

20世纪80年代开始，随着后工业社会的来临，西方社会结构出现了重组的趋势，正在形成一种“新市民社会”。这种新市民社会必将终结国家主义的历史，使社会治理迈入“后国家主义”时代，即“新公民社会”时代。[1]近年来，西方的治理理论在我国理论界逐步得到广泛的接受，学者们崇尚政府和社会（主要是非政府组织）构成的“多元治理”格局，似乎非政府组织在任何情况下都可以和政府担任同等治理责任。当然，公民社会的成熟与发达及其功能的健全，有利于政府某些职能的社会化。但不能成为政府有组织地不负责任的借口。[2] 问题在于，在治理讨论中对公民社会的极大关注常常使人将治理看作社会自由和自主的实现过程，从而将治理與“去国家化”和“去政治化”相联系，从而忽视了国家在治理形成中的重要价值。事实上，在某种意义上可以这样说，国家才是促成治理形成的最重要的因素，甚至治理所需的社会基础——公民社会的发展同样离不开国家的推动。[3]福山也对弱国家的治理提出了担忧，认为国家在治理体系中的软弱，导致了许多国家治理状况的恶化，强调从组织、制度、合法性和社会文化基础等方面，提高国家的制度化能力，实现强的治理和好的治理。[4] 因此，我们在围绕公共事务的分析中，不能厚此薄彼，从一个极端走向另一个极端。特别是公共危机的治理，政府应保留大部分权责。这不但是由公共危机作为公共事务的公共性决定的，更是由公共危机的突发性、威胁性、不确定性、紧迫性、破坏性、无序性、潜伏的隐蔽性、传播的公开性、社会性和扩散性等特征[5]决定的。公共危机的实质是危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全，故需要政府高度负责。在非西方国家，治理变革的国家因素异常明显。新公共服务理论强调：政府的基本职能是为社会和公民服务，而不是为社会掌舵。该观点在公共危机治理中特别是诸如中国这样的强国家—弱社会的国度是不恰当的。在这种政治环境中，民主治理的启动也只可能是由国家来完成。

二、政府的公共危机治理责任的界定

要使政府明确自己在治理公共危机治理的责任，就有必要界定政府的责任范围。政府作为危机治理的主导者角色，其主要职责是掌舵性责任、风险预防的前瞻性责任、统筹协调责任以及承担公共危机治理失败的最大责任等。

（一）公共危机治理的掌舵性责任

简单地说，所谓公共危机治理的掌舵性责任就是政府在公共危机治理中的战略谋划、主要政策的制定以及政策执行中的引导性、协调性和控制性责任。这是政府的宏观责任，也是政府的根本性责任。其实，政府在公共危机治理中要在思想上具有战略性，行动上要有民主性。[6]治理的出现并不意味着政府的公共治理责任的减少和降低，它要求政府行政应超越专业技巧层面，更多地体现对社会的“道德努力”，公务人员应承担“公民美德”的责任，成为“高尚的官员”。新公共服务理论认为，为了实现集体行动，政府就要规定角色和责任，并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤，要使所有相关各方共同参与到政策方案的执行过程。政府通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛地培养，可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况下，相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。为此，政治领袖的重要角色就是明确地鼓励、强化公民责任感，继而支持公民参与社区公共危机治理活动。

（二）风险预防的前瞻性责任

风险是公共危机的基因和酵母，而风险发展到危机特别是重大的公共危机往往都要经历一个量的累积到质的跃升过程。在这一过程中，能不能和在多大程度上把公共危机的形成扼杀在生成演化的半途中，就成为公共危机治理的第一道防线和关键的一步。这一点应该说已经得到公共危机管理学界的普遍认同。美国著名学者奥斯本和盖布勒指出：“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”[7]因此，公共危机治理中政府应把主要精力用在风险的防范和预防上。在这方面，政府有责任组织各方面力量，比如政府可以组建自己的公共危机预控研发与风险评估机构，把各方面的大量专家学者的智慧组织起来，政府给其提供各方面工作便利条件，放手让其开展调查、评估和研究工作。当然，政府在日常行政工作中还应当加强对社会的风险宣传教育、培训以及提供公共危机治理的基本公共产品。为了达到治理理论的实践要求，政府最重要的工作就是切实改革政府与社会的关系，鼓励和规范民间社会组织的良性发展，把它作为政府进行公共危机治理的得力助手。

（三）各方协同共治危机的统筹协调责任

治理理论意味着公共危机治理根本就不是政府的独角戏，而是政府与社会力量之间的大汇演。那么，决定着这个大汇演成败的在于两方能力的协同共振。从社会一方来说，公民社会的成熟度和作用的发挥越来越成为影响和制约政府进行公共危机治理的重要基石；从政府一方来说，政府如何看待社会在公共危机治理中的功能和作用、以及政府是如何处理与社会的关系的，又在极大地制约着社会力量的充分施展。我们知道，治理的本质就是尊重各方、协同共事。一个真正成熟的、执政能力强的政府应有组织地授予非政府组织、企业和公民参与公共危机治理的权力，政府也应当仅仅把自己看做是公共危机治理中的一个重要的参与主体，态度诚恳地与社会其他主体同舟共济、共赴危机。这是政府统筹协调社会的最基本要求。当然，在具体工作中，政府还应当把这一最基本要求充分展开，承担起公共危机多元主体治理的协调性具体责任。这要求政府既要成为一个有效的组织员和指挥者，又要成为一名高超的教育者和动员者。

（四）承担公共危机治理失败的最大责任

正像治理不能包治百病一样，治理也可能失败，往往导致治理主体互相推卸责任。公共危机治理也会出现治理失误甚至失败，这时责任的追究就是一个敏感而复杂的问题，如果处理不好，也会出现传统治理下的集体的不负责任的怪状。在这个问题上，笔者认为，虽然在理论上治理的主体在法律地位上是平等的，实际上在治理过程中政府的作用应是首要的，也即是说，在公共危机治理中，政府由于掌握着强大的公共资源，理应对公共危机治理失败负最主要最根本的责任，这就是说，政府应承担治理失败的“元责任”，企业和非政府组织与公民只负有限的附带责任，在像中国这样的发展中国家更应如此。

三、政府公共危机治理责任的实现

由于政府在公共危机治理中的重要地位和作用，承担着及其重要的责任，因此，如何促使政府尽到公共危机治理的责任就变得相当关键。

（一）建立风险共担、差别分享的政府集体领导下的个人负责制

在公共危机状态下，必须明确政府领导和各级政府执法人员的责任。我国实行集体负责与个人分工负责相结合的负责制度。对于最高领导集体的政府来说，对于波及全国或超过一省的大范围区域的公共危机，中央政府应负主要领导责任，而地方政府负有一般执行性责任；对于小范围的未超出一省内部的公共危机，省政府主要负领导责任，而次级政府应负执行性责任。对于作为政府领导的个人来说，各级政府分管公共危机治理的主管领导干部或岗位负责人，都应各司其职，各负其责，否则应负个人的政治责任、领导责任，工作责任，甚至法律责任。

（二）建立公共危机治理沟通机制

这种沟通机制，一方面是指政府向民众的信息披露，政府应建立新闻发言人制度，通过召开例行新闻发布会，回答媒体和公民的问题和质询，主动促进政府与公民的信息互动，并告知公民在公共危机中的注意事项等；政府应建立公共危机决策前的广泛征集公民意见、建议的信息采集制度；在决策时应实行公民旁听制度。由于媒体是政府与公众之间信息沟通的桥梁，媒体公正、及时全面的报道是政府应急措施获得预期效果和得到公众支持和反馈的基本保证，因此需要对媒体进行必要地监控，使其充分发挥在危机时刻对公民的正面、积极和有效的引导作用。[8]在操作层面，政府应建立统一的信息共享和指挥平台。认真办好政府网站，实现政府与公民的信息对称，积极构建政府与公民良性对话的制度环境；政府应将重大自然灾害的各项信息及时统计分析，对于受灾程度、所需救助等情况及时公布；各公民组织应在参与救灾前与政府及官方救援组织进行通报，申请参与救灾，通过统一的信息平台获知灾情进展，并把本组织工作开展情况及时反馈到信息平台。[9]

（三）完善政府责任评价的社会参与机制

我国在传统上比较重视政府责任的立法监督、行政监督以及司法监督，而对政府责任的社会监督重视不够，有待加强和完善。客观地说，评价政府的责任是否尽到了，不能只看国家层面的鉴定，而应把社会与国家的评判两者综合起来，才能得到合乎客观的结论。在这里，笔者主要谈谈社会层面的对政府责任的评价参与问题。在一个民主国家，政府的眼睛最终是朝向社会的，社会的满意与否是评判政府责任性大小好坏的根本尺度。既然如此，公共危机的受害对象——社会公众，应是评价政府责任最有权威的发言人，各方面的事实数据可以由独立的非政府性的社会调研机构实施调查、统计和分析，并向社会公布评价结果。唯有把评价政府责任的主动权交给社会，才能从根本上扭转政府公务人员对上不对下、对官不对民的滥用权力而规避责任的现象。

社会公众参与政府责任评价的方式主要有：社会公众参与政府责任评价的问卷和投票；社会公众代表民主评议座谈会；公众代表参与服务监督委员会；实行社会公众申述、投诉制度等。其中社会公众参与政府责任评价的问卷和投票是最基本的社会公众评价政府责任的方式。目前，公众评价在政府责任评价体系中分量轻，所占权重小；缺乏有效的程序保障和经常性的制度保障；对公务人员日常行为责任的评议渠道不畅通；公众评议与人大评议、政府内部评议结合不够等问题。[10]为此，需要从制度和体制上完善社会公众评价政府责任的机制。一要建立以服务对象即社会公众评议为主体的政府责任评价制度。二要将公众评价政府责任纳入规范性的政策文件或相关法律法规之中，使其制度化、常态化。三要将社会公众评议与政府自评、立法机关的评议统筹考虑，保证评价结果尽可能客观公正。[11]

参考文献：

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[10]薛红焰，王义.试论政府绩效评价中的社会公众评议[J].青岛 行政学院学报，2005，（4）：23-24.

[11]黄丽琼.构建和谐社会视野下的政务公开研究[D].南昌：江西 师范大学，2008.

[责任编辑、校对：任山庆]