城市规划与地价关系的理论探讨

【摘要】本文从理论上探讨规划与地价的关系，可以为在现实中脱节的城市规划工作与土地市场研究找到恰当结合点，为进一步研究两者耦合发展机制奠定基础。经过分析认为，城市规划与地价应协调发展，规划决策与实施过程要注重地价导向作用和地价分析。

【关键词】城市规划土地价格作用机制协调发展

一、引言

城市规划调控与土地价格机制都是配置土地资源的重要手段。在我国快速城市化的过程中，由于土地市场机制尚不完善，城市规划调控土地市场面临着较大挑战，市场失灵的存在又导致市场机制无法实现土地资源的最优分配。由此，本文从理论上探讨了“政府”和“市场”两种力量相互影响的规律，试图探索出促进两者协调发展的途径。

二、城市规划对土地价格的影响

城市规划体系，包括规划纲要及总体规划、分区规划和详细规划等不同层次的规划内容都会对地价产生重大影响。规划纲要和总体规划在宏观上对土地市场进行协调，通过确定城市性质与规模、功能分区与布局、用地性质等，直接影响土地等级和地价总体水平，决定城市地价分级体系和发展趋势。分区规划是对局部地区土地利用、人口分布等的具体安排，通过控制性规划调节用地性质和开发强度，从中观层面引导城市土地的开发建设并影响地价变化。详细规划以控制为主，在微观层面上直接调节土地开发活动，影响具体地块的开发价值，最终导致不同开发用途土地的地价产生较大差异。

市场经济条件下，城市规划影响土地价格的作用机制主要有三个方面：一是经济机制，主要包括区位、集聚、扩散、空间近邻和收益机制等。城市规划内容具有区位指向的作用，促使各性质用地的空间分布呈现出特定规律。而城市规划实施过程会造成资源要素和经济活动等在城市空间上集中或分散，在这种集聚或扩散机制的作用下对地价产生重大影响。又由于各经济活动或各区域空间位置的关系会产生相互联系，通过正或负的外部效应影响地价。收益机制发挥作用体现在地价随容积率变化方面，由于容积率变化会导致土地利用收益大幅变化，因而不同容积率下的低价差异较大。二是社会机制，土地开发行为产生的外部影响难以用货币衡量，只能通过社会的整体价值标准进行判断，从而社会机制在城市规划对土地价格的影响中发挥重大作用。三是行政机制，城市规划调控土地市场往往发生局限性，当经济和社会机制无法有效发挥作用时，城市政府以及建设主管部门就可以通过行政力量约束开发行为，规范土地开发活动，进而影响地价。据此，本文概括出城市规划不同层次对土地价格产生影响的作用机制，如图1所示。

三、土地价格对城市规划的反作用

市场经济条件下，地价在城市规划决策、实施和管理过程中的反馈作用日益受到重视。根据地价分布规律和与地价体系间的关系，可以合理配置城市中各用途土地的比例、构成以及空间布局。

（一）地价对城市规划决策的影响

地价对土地资源的综合评价及开发利用发挥着重要作用，为获得土地利用的最大经济效益，就必须充分利用地价经济杠杆对城市规划决策进行调节。一方面，重视地价对城市规划方案设计的指导作用。根据现状地价水平和空间分布特征，对城市未来用地需求进行预测，进而科学选择城市发展用地的具体区位和规模，合理确定用地结构、功能布局及开发强度等。同时通过对现状地价的调查有助于分析城市用地中的低效利用情况和土地增值潜力，为功能布局调整提供依据。另一方面，重视地价对城市规划方案选择的指导作用。以不同城市规划方案为基础，对影响地价动态变化的多种因素进行评价，综合各类地价资料及规划实施方式，评估不同规划方案可能形成的地价及土地效益，选择最优规划方案。

（二）土地价格对城市规划实施的影响

城市规划方案的实施离不开地价的推动和反馈作用。一方面，地价经济杠杆能有效推动规划方案的实施和规划格局的形成。将土地作为基本生产要素纳入市场当中进行成本收益分析，能促使政府有效利用地价杠杆对土地资源进行优化配置，如运用低价或减免使用费等策略促进工业用地外迁，利用优惠手段促进城市区位条件较差地段的开发建设。另一方面，通过地价变化可以对城市规划方案实施成效进行评价。城市规划通过确定城市结构、用地性质和土地开发强度等内容促进地价增长，因此地价变化趋势成为评价城市规划实施成效的关键指标。随规划实施和城市规模增长，往往出现城市规划方案与现实城市经济增长脱节的现象，这时地价就成为城市规划方案需要调整的信号，有利于政府相关部门及时进行决策。

（三）土地价格对城市规划管理的影响

控制性详细规划和滚动开发规划是城市规划动态实施与管理的重要手段，同样需要地价杠杆作用。市场经济条件下，为充分贯彻落实城市规划方案，就需确保控制性详细规划中的用地性质、容积率等指标符合地价规律，保持与土地开发间的协调性。如容积率指标，由于地价取决于土地要素市场的供需关系，土地开发者往往根据地价与资本价格的比较决定投资比例，进而决定容积率，因此地块的容积率指标应根据区域地价水平及市场原则等的论证加以确定。城市规划中的滚动开发通过将城市建设期内的开发目标分解成若干个时间段，根据现阶段规划实施后地价的信息反馈情况，调整并修改未来的开发规划，持续不断的编写后续的规划方案，实现规划实施的可操作性。

综合以上地价杠杆对城市规划决策反作用的分析，本文认为城市地价会通过其自身的信号传播和经济评价功能对城市规划产生重大影响。由于地价会对城市土地布局、土地区位选择、开发具体用途和开发强度等方面产生一定作用，最终通过成本收益机制、推动及评价机制以及反馈机制来分别对城市规划方案的决策、实施和管理发挥反作用，成为规划过程中的重要指导性工具。土地价格对城市规划的反作用机制如图２所示。

图2土地价格对城市规划的反作用机制图

四、 城市规划与土地价格互动机制框架

市场机制条件下，由于开发者过多关注经济利益，往往造成外部不经济，通过城市规划能有效规避这种负效应，确保土地开发的综合效益，而科学的城市规划方案也应建立在与地价相适应的基础上，充分体现土地经济价值，使城市规划与地价达到和谐统一。总之，只有两者相互协调才能更好地对城市土地资源进行优化配置，本文总结出规划与地价对调控土地市场的机理如图3所示。

从图3可以看出，城市规划与地价的互动机制体现出一定的特性。土地市场发育较成熟的情况下，城市规划与地价之间的作用是互动的，一方发生变动必然引起另一方变化，如城市规划各层次内容的调整都会使地价水平及其空间分布产生一系列变化。城市规划是对城市未来发展所需建设用地的具体安排，如果规划用地的性质和开发强度不能较好的符合城市发展的要求，就会造成土地利用的不经济，这种不经济通过市场机制及地价杠杆作用促使城市规划内容进行相应改变，进而使地价得到重新调整，达到新的平衡。

五、结论

在我国目前特定的经济、社会和文化环境下，城市规划与地价都是对城市土地资源进行配置的重要手段，两者的结合使用可以增强调控效果。首先，注重城市规划与土地价格的协调一致。由于土地市场机制的自发调节往往出于满足开发商私人利益的目的，致使城市土地利用的综合效益低下，这时就需要政府城市的规划部门对土地利用方式和开发强度等方面进行重新调节，确保城市规划与地价的协调一致。其次，充分发挥地价在城市规划中的导向作用。在城市规划决策过程中应重视土地的经济价值，使之成为规划方案选择和土地开发时序确定的指导依据，根据优质优用原则，将经济效益好、占地面积少的建设项目布局在区位最佳的地段。最后，城市规划方案决策过程加强经济分析。市场经济条件下，城市规划必须反映社会经济因素在城市规划各层次上对城市发展带来的影响，充分利用地价经济杠杆的调节和信息作用，制定与市场经济相适应的城市规划方案，强化规划政策地位。

参考文献

[1]吴芸.城市规划与城市地价相互作用机理研究[D].南京农业大学硕士学位论文,2001：24-48．

[2]王秀斌.城市规划对土地价格的影响分析[D].西安建筑科技大学硕士学位论文,2005：7-41.

[3]李智.房地产市场调控：基于城市规划与地价关系的分析[J].现代管理科学,2006，（6）:46-48．

基金项目：2010年度教育部人文社会科学研究一般项目《土地市场制度完善与调控管理创新研究》，项目批准号：10YJA790178。

作者简介：于素涌（1986-），北京人，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院区域经济学专业研究生，研究方向：土地利用与不动产经济。

（责任编辑：陈岑）