基于利益相关者的重要生态功能区管理创新研究

洪富艳

摘 要：当前我国重要生态功能区重要生态服务功能退化严重，这不仅对区域的生态安全带来威胁，也成为制约我国生态文明社会建设的瓶颈因素。加强重要生态功能区管理，实现科学的、持续的重要生态功能区的多元治理势在必行。结合国际上日益强调对完整生态系统和重要生态功能区域全方位保护的迫切需求，梳理和分析了我国重要生态功能区管理的现实状况及问题，提出了生态功能区政府主导—利益相关者参与治理的新思路。

关键词：重要生态功能区；多元治理；利益相关者

中图分类号：F270文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0184-02

引言

当前，我国重要生态功能区生态环境形势十分严峻，其重要生态服务功能退化严重。重要生态功能区的生态功能退化不仅对区域的生态安全带来威胁，也成为制约我国生态文明社会建设的瓶颈因素。进入21世纪，我国逐步在重要生态功能区设立保护区实施专门管理，我国在生态功能区的建设与管理方面也有长足进展。2008年7月颁布的《生态功能区划纲要》，依据一定的生态服务功能，将全国31个行政区域（不包括台湾、香港和澳门地区）的空间范畴，依据生态系统特性划分生态功能区，实施分类保护。全国生态功能区划划分为一级区的共有3 类31 个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区 [1]。《生态功能区划纲要》对于我国生态功能区的建设与保护具有里程碑意义，为制定生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段，是促进区域经济、社会和环境协调发展和贯彻落实科学发展观的有效途径，标志着我国生态保护工作向现代型管理转变，为科学开展生态功能区建设与保护提供重要依据。

借鉴国际上生态系统综合管理的先进理念，挖掘我国生态功能区公共管理中的瓶颈因素，努力查找现有生态功能区公共管理的理论与实践问题，从整体战略高度探寻我国生态功能区公共管理路径，实现科学的、持续的重要生态功能区的公共管理势在必行。

一、重要生态功能区管理的突出问题

尽管实现生态系统综合管理，保障生态安全已经成为国际社会广泛认可的政策。我国生态功能区加强管理的工作也已启动，但是对于重要生态功能区保护和监管还远远不够。生态功能区的突出困境在于公共治理的有效性不够，人为破坏与干扰仍然严重。

（一）政府管制型治理效率低下

1.投入不足与管理效力低下。生态功能区主要是对保障国家生态安全具有重要意义，需要国家和地方共同保护和管理的区域。生态功能区所提供的这种生态服务本质上属于公共物品。在市场经济体制下，政府往往成为并且理应成为公共产品和公共服务的主要提供者。在生态功能区治理的早期阶段，政府承担了主要责任。生态功能区的保护与管理主要依托国家环境保护部直属机构及地方各级政府的投入。目前，生态保护资金主要来源于政府资金，而且主要来自于中央政府对地方政府的财政支付。政府单相度的投入和管理导致生态功能区投入不足和管理失效。

2.管理体制不健全。由于长期以来我国公共管理领域坚持的条块结合的管理体制，加之生态功能区往往在行政区划上隶属多个省份，致使生态功能区管理中存在多头管理——无人管理的悖论。目前，生态功能保护区建设与管理主要是由国家环境保护部负责，会同林业、农业、海洋等部门相关部门协调管理；尽管生态功能保护区设立相应的管理委员会，但是行政权属上仍由各级地方政府共同治理。这种多重管理体制致使生态功能保护区管理权责不明，管理部门比较分散，行政部门交叉管理，造成职能混乱、效率低下。

3.管理政策相对匮乏。关于生态功能区公共管理的相关政策还十分匮乏，主要是关于生态功能保护区建设与评审政策，而关于具体的管理机构设置、如何实施管理等政策体系尚不明确。

（二）其他利益相关者治理不力

1.参与生态治理的观念淡漠。生态功能区治理中，政府强制色彩浓重，社会公众缺乏主动性、自觉性，社会公众自觉、自愿的生态环境保护行为较少，被动式参与明显。生态环境保护中的居民生态环境保护意识淡泊，受经济利益的驱使，对生态功能区的人为干扰和破坏十分严重，人为因素仍然是生态退化的主要原因。在面临经济发展与生态保护发生矛盾时，社区居民通常会选择牺牲和破坏生态环境换取经济利益。甘肃省大部分高寒阴湿草原生长冬虫夏草、羌活、秦艽、赤芍、柴胡、黄芪等中药材。在短期利益的驱动下，每年入春以后，都有大批农牧民涌入草原采挖，不仅使药材资源日趋枯竭，而且使植被遭受到严重破坏，使本已脆弱的生态系统更加脆弱。在天然草地上滥采、滥挖，将牧草连根拔起，直接破坏了草地资源，脆弱的系统一旦遭到破坏，短时间内则很难恢复。近20年来，由于滥垦、滥挖，甘南州天然草地面积减少1.33万公顷。部分耕地弃耕后，变成了黑土滩或毒杂草滋生地，使草地潜在沙化、退化，盐碱化面积在逐步扩大[2]。

2.参与生态治理的能力低下。社会公众生态保护意识淡漠，参与治理的能力还较为低下。从参与能力来看，在生态保护与治理中，社会公众由于缺少政府的指导和管制，便无所适从，不知道该如何进行治理；另一方面，社会公众参与治理中，普遍存在由于公民自身的文化素质低下造成的治理能力低下的状况。社会公众对于生态功能区治理的相关理念理解不深入、治理的科技手段无法准确运用、对治理的资讯信息的接收能力低、对治理政策目标实现的可能性和途径的认识不足，使得现实中公民参与治理的能力与参与要求不符，其行动显得笨拙，参与治理的效率低微。

3.生态保护组织依附性强。长期以来，中国的社会团体、民间组织发展非常不充分，独立性较差，对政府的依附和依赖性较强，难以发挥主导治理作用。中国的民间组织在社会公共事物治理中，并没有真正实现与政府之间的平等合作或博弈，更谈不上平等地参与治理，它们还不是纯粹意义上的民间组织，更像是一种政府主导下的准政府组织，中国的生态环境保护非政府组织也不例外。近年来，中国环境保护民间组织取得了一定程度的发展，生态环境保护的非政府组织数量不断增多，生态环境保护的非政府组织名目繁多，但是治理作用发挥并不充分。

三、生态功能区政府主导—利益相关者参与治理的新思路

生态环境的治理是政府应尽的职责，但有效的治理也需要政府、社会、公众、企业乃至国际社会等的共同参与，建立政府主导利益相关者参与治理模式，是加强生态功能区治理的新思路。

（一）创建政府主导—利益相关者参与的决策机制

对于决策的重要性，管理学大师西蒙早就给出“管理就是决策”的著名论断。决策是现代公共管理的核心环节，决策正确科学与否影响了整个管理过程的成败。如何实现公共治理的决策科学化与民主化一直是理论界关注的核心问题。在生态环境治理中，政府主导—利益相关者参与治理模式实施的关键在于是搭建一种利益相关者共同参与的决策机制。生态环境治理的决策机制是在治理结构中，赋予核心利益相关者一定的决策权力。建议成立由核心利益相关者代表组成的决策委员会，在决策过程中负责收集各个利益群体的利益要求，并且在决策过程中充分表达，影响决策。在这一过程中，政府同样作为核心利益相关者，基本职能就是培育发扬民主、广泛参与的决策环境；属地公民的职责是充分行使民主权利参与决策；政府相关部门要结合技术和科学手段对于决策形成提供理性的决策方案。

系统科学的治理离不开专家学者的深度参与，在决策中，注意吸收专家学者咨询机构的建议，从而为治理决策的科学化奠定基础。在利益相关者治理能力不足的背景下，可以采用政府主导、利益相关者深度参与的决策方式。也就是说，在制定规划和重大决策前，形成专家参与、核心利益相关者参与的决策委员会，影响和监督决策。委员会的成员必须由利益相关者的不同群体成员代表构成，形成利益讨论、利益互动的决策机制。

（二）创建政府主导—利益相关者参与的执行机制

生态环境保护与治理需要利益相关者的广泛参与，执行机制的构建意味着中国形成关于利益相关者参与治理的边界、方式、参与程度与利益实现程度相联系的一套制度安排。传统政府管制型治理模式下，对于社会公众采取的管制型治理方式，造成社会公众对公共利益的疏离感，参与意识淡漠，只有在政府的发动下被动地参与，治理效果十分低下。政府主导—利益相关者参与治理的模式，就是要充分分析利益相关者的利益要求，结合利益需求尽可能满足利益相关者整体的利益，调动利益相关者行动的积极性。自1990年以来，新加坡每年都展开“清洁绿化周”，鼓励个人对环境负责和推动环保团体、学校与公司参与环保活动；环境教育被列入了学校课程，并鼓励每所学校至少成立一个环保俱乐部；同时，设法在大专学府培养环保大使，发挥民间力量。由于新加坡2/3的面积将成为集水区，几乎每个新加坡人最终将在集水区工作、生活或玩乐。因此，新加坡努力集合民间、商界、公共机构的力量以确保每个人各尽本分，极力节省用水，认识保持集水区和水道清洁的重要性。新加坡必须靠全体人民的努力才能确保每个人都持续享有清洁的水源[3]。

政府主导—利益相关者参与治理模式，就是要将潜在的、边缘的利益相关者纳入到执行机制中来，要让他们广泛参与生态保护与治理行动，增强他们对生态环境的热爱和审美体验，强化和培养他们保护生态环境的技能和观念，这对于实现可持续发展至关重要。

（三）创建政府主导—利益相关者参与的监督机制

建立利益相关者广泛参与的监督机制，有效克服生态治理中存在的权力寻租、利益勾结等不良现象。由于存在利益关注，利益相关者的监督会更加负责。多元利益相关者的发动使生态治理放置于公众监督之下，实现阳光和透明治理。该监督机构的职责主要是：第一，监督属地政府机构和相关行政部门的管理行为，防止地方政府短期的政绩工程和因追求自利而滥用职权、权力寻租，对于生态功能区治理中违规项目不予限制的行为发生。第二，监督生态功能区内相关行业企业的生产经营行为，防止这些经营主体为了追求经济利益而忽视生态功能区的生态利益和所有利益相关者的整体利益，采取违规和不符合生态功能区治理要求的开发行为。第三，监督属地群众的行为。属地群众的生产和生活直接作用于生态功能区，是最为经常和密切影响生态功能区的群众性行为，加强监督与管理具有十足的必要性。采取利益相关者举报、制止等行为防止属地居民对于生态功能区的破坏。第四，这种监督机制还在于对生态功能区的经营性行为进行监督，吸收利益相关者参与管理，对于生态服务功能消费者的行为进行监督，对于不良表现、污染和破坏生态功能区环境的行为定期进行跟踪与调查。

（四）创建政府主导—利益相关者参与的协调机制

建立一种经常性的有关公共治理问题的协商对话机制是一项不容忽视的基础性工作，是政府与民众之间增强公共关怀、培育公共精神、营造合作氛围、创造和谐文化环境的重要途径。政府主导—利益相关者参与治理模式就是要构建良好畅通的利益表达机制，形成专门性的生态环境治理的利益表达机构，或是委托某组织承担利益表达职能，让利益相关者的利益能够表达，并且通过信息渠道进入到决策机制，从而使治理决策更加符合利益相关者的利益诉求，减少冲突。建立健全的部门协调、地区间利益协调机制十分必要。由于生态环境治理涉及到政府多个部门的利益，所以协调政府各个部门之间的立场和解决部门间的冲突非常重要。完善地方政府间生态合作治理的监督和约束机制，力求行政系统与生态系统和社会系统的利益一致性，行政系统的变化与发展关注生态系统和社会系统，形成合力促使人类与自然和谐共赢。

参考文献：

[1]全国生态功能区划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-08/02/content_1062543.htm.

[2]马爱霞. 甘肃黄河上游主要生态功能区草原退化成因及治理对策浅析[J].草业与畜牧,2009，（4）:32.

[3]张雅丽,黄建昌. 日本、新加坡生态环境政策对我国的启示[J].兰州学刊,2008，（2）:43.[责任编辑 李 可]