高职院校利益相关者多元内部治理结构探究

摘 要：高职院校是典型的多元利益相关者共治单位，文章从高职院校利益相关者的内涵界定和高职院校内部治理结构理论与内涵分析入手，梳理高职院校治理理论与治理文化、内部治理顶层设计与管理运行机制等方面的完善与改革思路，对高职院校利益相关者及高职院校内部政治领导权、行政管理权、决策权、学术权以及构建现代职业教育的利益相关者多元内部治理结构具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：高职院校；利益相关者；治理结构

作者简介：母中旭（1970-），男，四川苍溪人，四川信息职业技术学院组织人事部部长，副教授，研究方向职业教育理论与实践、职业院校人事管理、职业院校基层党组织建设、电子信息与计算机应用技术。

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地、四川省高等职业教育研究中心委托重点研究课题“基于利益相关者理论的高职院校治理结构研究”（编号：GZY13A01），主持人：周红；四川省教育厅立项资助课题“欠发达地区高职院校多方投入办学机制研究与探索”（编号：15SB0431），主持人：母中旭。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）25-0049-05

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。《国家教育中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出：要从完善治理结构、落实和扩大学校办学自主权、推进政校分开、管办分离三个方面加强现代大学制度建设。教育部在《关于推进高等职业教育创新引领职业教育科学发展的若干意见》中提出：高职院校要加强治理结构改革，构建政府、行业、企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制，形成多方参与、共同建设、多元评价的高职院校运行机制。可见加快治理结构改革已成为高职院校普遍面临的一项重要战略任务，我国绝大部分高职院校都是从中专独立或合并升格的，内部权力配置、机构设立以及内部治理结构和管理模式与机制等方面基本沿袭普通本科高校模式，还未形成与其职业性和教育性双重办学特性相匹配的内部治理结构和管理运行制度。高职院校是典型的多元利益相关者共治单位，如何加强高职院校内部治理结构和利益相关者理论研究，对高职院校利益相关者之间的权责配置进行制度设计，在改革中不断厘清高职院校内部政治领导权、行政管理权、决策权、学术权以及多元利益相关者之间的职责权限，对于构建现代职业教育的利益相关者多元内部治理结构具有重要的理论意义和现实意义。

一、高职院校利益相关者内涵界定

斯坦福研究所在1963年提出了“利益相关者（Stakeholder）”的概念，学者弗里曼认为，利益相关者是指那些能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现的过程所影响的任何个人和群体[1]。高职院校利益相关者是指既受高职院校发展影响，又影响高职院校发展的群体、个人或组织。不同学者对高职院校利益相关者有不同的表述，美国学者罗索夫斯基认为，大学相关者不仅包括教师，还包括学生、校友、捐赠者、政府、公众、社区等与学校有利害关系的群体或个人。张燚认为，高校利益相关者包括内部利益相关者（如教师、学生、行政管理、后勤人员等）和外部利益相关者（如用人单位、家长、社会公众、政府有关部门、中学、校友、相关高校、合作单位、媒体、社区等）[2]。李福华依据利益相关者与大学的密切程度，把大学利益相关者分为四个层次，即核心利益相关者（包括教师、学生和管理人员）、重要利益相关者（包括校友和财政拨款者）、间接利益相关者（包括与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等）和边缘利益相关者（包括当地社区和社会公众等）[3]。国内学者们都有一个共同观点，高职院校的责任就是要维护和满足各利益相关者的利益要求，也就是应当把利益相关者纳入高职院校共治管理范畴，这将是高职院校理论创新与治理结构改革的趋势和要求。

罗索夫斯认为高校与利益相关者的相互关系是：教师是通过教学和研究影响大学及其利益相关者；行政主管是大学运行的组织者、协调者和服务者，他们控制着高校的发展；高校如果没有学生，学术成就终会枯萎；校友和捐赠者在学校主要政策上影响很大；科研经费提供者的直接对象是学校的科研人员，学校的发展与科研人员的科研成果密切相关[4]；高校通过自身发展促进社会发展进步，保护社会公众的利益，影响社区公众生活的多个方面[5]。从全国10所高职高专院校341份调查数据分析可以看出，高职院校的中心工作是人才培养，在众多利益相关者中，与中心工作最为紧密、影响力最大的利益相关者是教师和学生，就高职院校与学生、教师、行政主管等主要利益相关者的关系而言，最大化地满足学生的价值需求和期望，提高学生的满意度和学习热情，是实现高职院校可持续发展的基础，建立与教师之间的良好关系能提升高职院校人才培养质量和科研水平；政府通过制定有利于高校发展的政策，影响和促进高职院校发展。

二、高职院校内部治理的内涵梳理

高职院校治理是作为高等院校治理的重要组成部分，与传统的“高校管理”不同，更强调高职教育各利益相关者之间的权责划分，也更为注重权力运行中的监督与制约关系，不仅包含自上而下的管理，而且更强调方方面面的“共治”。高职院校内部治理结构作为高等职业教育治理的载体，构建权力运行科学、组织架构合理的治理结构是建立现代大学制度，实现高职教育善治的基础[6]。高职院校内部治理可理解为高职院校内部管理方式、制度和机制等的总称。

对于高职院校内部治理结构的内涵，不同学者有不同的认识和理解。周衍安认为，高职治理结构包含内部治理结构和外部治理结构两方面，外部治理结构是高职院校举办者对其办学者的日常管理活动和办学绩效进行监督与控制的一系列的制度体系，内部治理结构是内部不同利益群体、高职院校与社会之间的影响力配置[7]。董仁忠认为，高职院校内部治理结构是指在办学权与所有权相分离的基础上，关于高职院校内部的组织结构设置、权力配置以及各方利益相关者之间权责关系的制度安排[8]。曹雪明认为，高职院校内部治理结构是其内部权力关系结构的集合[9]。陈根寿、刘涛认为，高职院校内部治理结构是实现高职院校有效治理的一套完善的组织架构和权力运行准则，不仅包含保障高职院校办学和管理活动的正式制度，也包含高职院校内部治理的组织文化[10]。林春明认为，高职院校内部治理结构是指决策权、执行权以及监督权在高职院校内部的各项分配[11]。从上述观点不难看出，对高职院校内部治理结构的内涵界定没有一个统一的标准和说法，但大家一致认同高职院校内部治理结构就是学校内部权力在不同利益相关者之间的分配与协调这一结论。

根据高职院校治理运行机制和治理对象的不同，高职院校治理结构分为内部治理结构和外部治理结构。其中，外部治理结构是指主要指高职院校与政府、社会和其它高职院校之间的关系，表现为高职院校的办学体制、投资体制和管理体制等；内部治理结构是指高职院校内部利益相关者权责分配与权力关系和内部制度设计，即一所高职院校内部的组织结构和运行机制。高职院校内部治理结构改革，就是要通过对高职院校内部利益相关者进行科学的权责分配以及制度优化设计，进一步明确高职院校内部利益相关者之间的权责范围和关系，寻求利益相关者之间的“最大公约数”，降低管理成本，提高办学效益，实现高职院校内部治理的公平与效率。当前我国高职院校内部权力主要分为管理权与监督权（或参与管理权）两个方面。其中，管理权主要是指以高职院校党委为代表的政治权、以校长为主导的行政权和以专家、教授为核心的学术权构成；监督权（或参与管理权）主要指全体教职员工、学生、合作办学者在遵循国家法律法规和学校章程制度的基础上，直接或间接参与高职院校的内部管理、对办学者的管理行为进行合法监督的一种权力。由此可见，高职院校内部治理结构由政治权、行政权、学术权、监督权四大权力共同构筑而成，高职院校内部治理结构改革就是在教师、学生、行政管理、后勤人员等内部利益相关者之间对政治权、行政权、学术权、监督权进行科学分配，实现内部权力的合理运行。

三、高职院校利益相关者多元内部治理结构的思考

完善高职院校内部治理结构，提升院校治理能力是深化高等职业教育综合改革的重要举措，对于激发高职院校办学活力，加强内涵建设，提升教育质量具有重要意义。

（一）强化高职院校治理文化与治理理念

高职院校治理与管理是两个截然不同却又相互关联的概念，不同时期、不同规模、不同制度环境下的高职院校，治理和管理的地位和作用是不同的，高职院校管理始于治理之先，治理是高职院校发展到一定阶段为提高管理效益的产物，也就是说有高职院校必要有管理，但不一定要有治理，高职院校发展的初级阶段首先要搞好管理，到了一定规模、管理相对成熟阶段则首先要搞好治理。

当前，我国经济社会发展已从传统追求增长的速度转到追求质量的“新常态”，我国绝大部分高职院校经过十多年的发展，取得了较快进步，特别是办学理念、人才培养模式、运行模式与市场的结合日趋密切，我国高职教育发展步入了“新阶段”。在这一阶段，高职教育呈现以下特征：一是高职教育发展的改革取向、模式选择、政策措施等方面的理论创新、体制机制创新压力增大；二是具有中国特色的现代职业教育体系亟需重大突破，促进高职教育科学发展的有效路径需要重大创新；三是需进一步完善高职教育顶层制度设计；四是高职院校急需从“规模扩张”转向“内涵质量提升”，高职院校内涵建设的主要内容是以专业建设和人才培养改革为中心，以课程建设、教材建设为抓手，以师资队伍建设为支撑，以教育信息化、国际化为手段。高职院校如何适应“新常态”下的经济社会发展要求，如何把握新常态、新阶段下高职教育的特征，提高认识，强化内部治理理念，开展内部治理结构研究，培育具有高职院校发展特色的内部治理文化，发挥高职院校文化对于利益主体的凝聚、导向、激励、调适等功能，形成尊重知识、崇尚学术的文化氛围，推进高职院校治理体系和治理能力现代化建设，构建高职院校良性的办学生态。

（二）加强内部治理顶层设计

高职教育治理的核心是建立现代高职院校章程[12]。高职院校章程是反映高职教育特点的现代大学顶层制度设计，也是完善高职院校内部治理结构的关键要素[13]。作为规范高职院校办学、管理和运行的总纲领，章程可以理解为高职院校的内部“宪法”[14]。高职院校治理结构改革必须充分保障高职院校利益相关者权益，必须从完善高职院校的内部治理结构入手，加强章程建设。章程建设必须遵循合法、民主原则，充分体现高职教育特色，彰显章程的实用性和可操作性，结合高职院校的办学实际和内外部发展要求，科学分配内部治理结构和各利益相关者的权、责、利的边界，保障利益相关者之间的政治权、行政权、学术权、监督权的合理运行，构建利益相关者多元内部治理结构体系，但从全国10所高职高专院校341份调查数据分析来看，有55.6%的教师认为所在学校章程没有起到实际作用，这也凸现出高职院校章程建设仍存在诸多问题。因此，高职院校的章程建设必须充分征求院校各利益相关者的意见，从学校内部顶层制度设计出发，着力厘清高职院校内部政治权、行政权、学术权、监督权四大权力的范围与边界。章程建设过程中必须明确以下几方面的内容：第一，强化学术自治权在高职院校内部治理中的地位、作用及运行机制，理顺行政权与学术权之间的关系，确保专家教授学术自治。第二，明确师生的权利义务及诉求，打通师生参与高职院校治理通道，保障师生对学校重大管理工作的参与和监管，彰显师生在高职院校人才培养中的主体地位。第三，科学分配党委、行政、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等在高职院校治理中的职责权限，实现政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的职责清晰和分权制衡，建立党委领导、校长负责、教授学术自治、师生民主参与和监督的内部治理结构[15]。第四，科学界定高职院校与政府、企业等外部主体之间的关系，强化学校的办学自主权，协调处理好高职院校与行业企业等市场主体之间的关系，深化校企合作和工学结合，提升行业企业等市场主体在高职院校治理中的参与度。

目前，我国高职院校内部权力结构体系普遍沿用政府行政管理模式，这种严重的行政化治理制度党政不分、行政机构臃肿、效率低下、行政对学术过度干预，不仅抑制了内部多方利益主体的参与，也在一定程度上将外部市场力量排除在高等职业院校治理之外。众所周知，高职院校与社会行业、企业以及产业发展的联系紧密直接，高职教育的发展也需社会多方主体力量参与。但从全国10所高职高专院校341份调查数据分析来看，有70%的教师认为，作为重要外部利益相关者的行业企业参与高职院校人才培养度较低。因此，要不断深化高职院校内部权力结构改革，切实打破以行政为主导的内部封闭式治理结构。我国高职院校内部治理结构改革应充分借鉴国外高职院校内部治理结构建设方面的先进经验，走开放治理之路，在强化行业指导、企业参与的基础上，积极构建一套由行业、企业、社会非政府组织团体、专家学者、教师、学生、家长以及校友等各方利益相关者广泛参与的开放式多元治理结构体系，尤其要强化行业企业的参与。高职院校在推进内部治理结构改革中，首先要加快建立健全校企合作办学相关政策、法规和制度，倡导企业积极参与人才培养和学校治理。其次要提升行业指导能力，政府加快完善行业指导规章和政策，并通过委托授权、购买服务等多种方式鼓励行业参与高职院校治理。第三，制定高职院校、行业、企业、社会组织、科研机构、教师、学生等共同组建治理共同体的支持政策，积极构建利益相关者多元主体内部治理结构体系。

（三）优化内部治理运行机制

高职院校内部组织机构和职能往往相互交叉，我国高职院校组织结构普遍沿用传统的办学模式进行设置，学校内部机构存在臃肿、庞杂，部门设置过多过细，通过全国10所高职高专院校341份调查数据分析，有25.8%的教师认为学校以行政为中心，作为最重要的内部利益相关者的学生和教师主体被边缘化，有65.6%的教师认为应进一步强化教代会和学代会的作用，有29.6%的教师认为应突出学术自由，有29.7%的教师认为应引入第三方监督机构加强人才培养质量监督。因此，在进行高职院校内部治理运行机制改革过程中，要从以下几点入手：一是建立精减高效的内部管理运行组织机构。要进一步转变观念，提高认识，强调行政权力架构的学术规律性，按照精简高效和集中优质资源办学的原则，对学校内部的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等各项常规管理事务进行整合，突破传统的垂直管理模式，按扁平化的组织模式来设置内部管理运行组织机构。二是简政放权下移管理，集中整合优质资源完善院系二级管理体系建设。集中整合优质资源，全面推行院系二级管理，转变管理职能，下移管理重心，简政放权、适度分权，最大限度地调动基层管理机构的积极性和创造性[16]。三是要加强内部管理制度建设，协调处理好各利益相关主体之间权力关系。要制定好制定校长办公会、党委会和学术委员会、职代会等议事规则，修订和完善高职院校管理制度，准确定位高职院校党政机构、学术委员会、教育教学委员会、教师、学生等各方主体的职能边界，不断强化各个主体的责任，理顺学校内部组织机构的关系，建立科学的管理体制机制和运行保障制度。四是强化对高职院校内部权力的监督与制约。在高职院校内部治理中，建立“决策——执行——监督”的内部治理闭环机制[17]，推进科学治理、民主治理、依法治理体系建设。在决策环节，建立由专家教授或专业化组织为主导的咨询论证机制、行业企业等外部利益相关主体参与决策机制和广大师生参与的民主决策机制。在执行环节，党委对学校的重大决策执行进行监督和把控。在监督环节，逐步建立由专业第三方组织所主导的评价机制，对于学校各项重大决策的执行情况进行评估与考核，探索成立由政府代表、行业企业代表、社会专家学者、教师学生代表、学生家长代表等主要利益相关主体组成的高职院校监督机构，负责对高职院校管理工作和各项事务的监督评价。

随着经济社会的发展和高职院校改革的推进，利益相关者与学校之间的互动关系也越来越紧密，利益相关者对学校的影响越来越强，关注利益相关者的需求和权利，加强利益相关者管理，改善高职院校与利益相关者之间的互动关系是高职院校实现可持续发展的根本路径。国内职业教育问题专家开始关注高职院校与利益相关者的互动关系及其组织创新问题，并作了大量研究，但仍存在诸多问题：一是大部分研究只关注到了主要利益相关者，但缺乏对高职院校利益相关者的整体和系统研究；二是对各类利益相关者的利益要求和期望进行实地调查分析较少，对高职院校与利益相关者之间的互动关系研究不够深入；三是从宏观角度对高校利益相关者研究较多，但从微观角度对高职院校利益相关者内部治理研究较少；四是综合应用管理与组织理论（如利益相关者理论、社会资本理论等），深入研究高职院校利益相关者协同发展的组织模式及其运行机制极少[18]。

高职教育治理结构是构建高职教育的血脉和灵魂，是新常态下高职教育可持续发展的精神脊梁。在新常态下高职院校推动职业教育实践创新和理论创新，拓展职业教育研究领域，抓好新常态下高职院校内部治理能力的各项工作，探索提升职业教育新常态下高职院校内部治理能力提升的路径，推动高职教育健康发展。

参考文献：

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[4]享利·罗索夫斯基.美国校园文化——学生、教授、管理[M].济南：山东人民出版社，1996：56-83.

[5]李福华.利益相关者视野中大学的责任[J].高等教育研究，2007（1）：50-53.

[6]杨进，刘立新，李进.治理理论视域下职业教育校企合作治理结构的构建[J].中国职业技术教育，2015（36）：5.

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[8]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（7）：36.

[9]曹雪明.关于高等职业院校治理结构的思考[J].中国职业技术教育，2012（16）：88.

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[11]林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：9.

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[14][15]赵晓妮.高职院校内部治理结构的内涵、实践迷思及变革趋向[J].教育与职业，2016（12）：13-15.

[16]周萍，宋建军.高职院校优化内部治理结构的研究[J].中国职业技术教育，2016（1）：76.

[17]白维.完善职业院校治理结构提升治理能力[J]. 中国职业技术教育，2014（21）：163.

[18]张燚，张锐，高伟.高校利益相关者理论的研究现状及趋势[J].高教发展与评估，2009（6）：26.

责任编辑 宋庆梅