全生命周期视角下基础设施类PPP项目利益相关者分析

摘要：以利益相关者和PPP项目操作流程为理论基础，以满足利益相关者诉求，实现项目落地作为最终目标。文章剖析了基础设施类PPP项目在全生命周期下的操作流程。对各个利益相关者在不同阶段对于项目的影响力和利益水平进行细分。最后，为基础设施类PPP项目的顺利实施提供理论依据。

关键词：利益相关者；全生命周期；PPP项目分析

PPP模式是Public Private Partnership的缩写，是政府与私人公司之间，为了合作供应某种商品或服务，以特许经营的方式为基础，形成的一种合作伙伴关系，同时通过签定合同以明确各方的权利与义务，确保合作项目的顺利实施，最终使项目各方达到一加一大于二的结果。PPP项目有着一个显著特征，那就是参与的利益相关者特别多，其参与动机和利益需求也有着显著差距。由此可见，PPP项目的利益相关者分析是一个需要深入研究的课题。

一、全生命周期下PPP项目操作流程

（一）项目识别阶段

政府和社会资本对项目进行需求分析，确定项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提高公共产品或公共服务的标准等经济技术指标。PPP项目合同的标的、数量、金额等内容已基本明确。

（二）项目准备阶段

本阶段主要是编制实施方案大纲，其中包括项目概况、项目风险分配机制、项目运作方式、合同体系构成、采购方式方法等，涉及PPP项目合同的核心条款。

（三）项目采购

编制项目采购文件时需要注意社会投资人和政府方在谈判磋商时的实际情况以及双方共识情况来确定项目采购，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案。

（四）合同签署程序

将采购结果和根据采购文件、相应文件、确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示。公示期满无异议的项目合同，在政府审核批准后，由项目最终执行机构与选中社会投资人签署合同。如果需要设立专门的项目公司（SPV），待项目公司成立后，再由项目公司与项目实施机构签署项目合同。

（五）合同执行阶段

按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量等变化，提出修订项目合同申请，带政府审核同意后执行。

二、全生命周期下所有利益相关者分析

利益相关者会在项目发展的不同阶段受到不同程度的影响，同时影响着PPP项目的进程与发展。每一类利益相关者在PPP项目全生命周期下所处的地位和发挥的作用也不一样，某些核心的利益相关者会直接关系到PPP项目的成败与否。现在我们就着重分类分析每一类利益相关者的具体利益需求特点，以及如何对项目产生影响。

1. 政府

政府为核心型利益相关者，其吸引私人投资者参与基础设施PPP项目建设，着力解决在财政资金紧缺时获得更多的基础设施产品和相关服务；希望能提升自身形象、改善自身执政能力，确保工程项目的规范，按时，有效推进；提高社会整体效益，促进地区的经济稳定发展，开源节流，改善地方形象。

2. 社会投资人

社会投资人为核心型利益相关者，其希望从政府处获得廉价的土地、税收的减免政策，相关部门的大力支持，等大量优惠政策；进而希望能从PPP项目中获得长期且稳定的收益；投入的资金能如约收回，未来能获得更多的优质投资机会；从而建立和政府的长期友好合作关系。

3. PPP项目公司

PPP项目公司在项目前期对项目进程基本没有影响，当进入实操阶段后将成为核心型利益相关者。其需要按合同规定按期完工，在预算范围内控制项目建设成本，保证工程质量顺利达标，实现项目利润最大化，达到安全生产标准，零事故，保证项目适应现在及未来经济发展的状况。

4. 金融机构

金融机构对PPP项目的推进有着重要的影响，属于战略型利益相关者。其希望PPP项目建设过程顺利完成，以保证贷款及利息如期偿还；同时控制项目建设风险，期待项目合理收益；安全回收投资成本，并取得相应利息。

5. 法律机构

法律机构对PPP项目推进有着一定的影响力，属于战略型利益相关者。其在项目初期提供非诉讼咨询服务，提供合同，关系架构等法律保障，获得相应利润；期待与相关公司建立长期合作关系。

6. 咨询机构

咨询机构对PPP项目的落地起到较大影响，是战略型利益相关者。与政府和项目的其他利益主体建立良好长期合作伙伴关系，提供前期咨询服务，收取咨询劳务费；但不承担项目的任何风险。

7. 保险公司

保险公司对PPP项目的施工建设有一定影响力，属于战略型利益相关者。项目建设各方在本公司处购买保险，没有发生安全事故，取得相应保险服务收益，建立良好的合作伙伴关系。

8. 设计承包商

设计承包商对PPP项目进程有着较大的影响力，属于战略型利益相关者。其追求降低成本，设计规范；按时得到工程款结算；如期履约，工程项目设计成果能够得到PPP项目公司的认可；满足环境保护、健康安全标准。

9. 施工承包商

施工承包商对PPP项目进程有着很大的影响力，属于战略型利益相关者。施工承包商追求低成本的同时期待利润最大化；希望施工场所限制小，作业面大，施工难度低；如期履约，得到全额工程款；工程项目施工成果得到PPP项目公司的认可和较高的评价；无安全责任事故；竣工验收后满足环境保护、健康安全标准。

10. 供应商

供应商对PPP项目推进有着一定的影响但影响有限，属于战略型利益相关者。供应商期望如期获得销售款；PPP项目公司履行订货合同，销售的货物以较高的销售价格取得高额的利润；通过紧密的合作稳定客户资源，建立长期的合作伙伴关系。

11. 所处的社区

所处社区对PPP项目的推进有一些影响但影响不大，属于外围型利益相关者。

12. 最终用户

最终用户在后期运营阶段有着重要的影响力，是外围型利益相关者。其希望获得高效、便捷、优质的公共基础设施服务和产品；外形美观、使用环保、社会效益好；不损害自身利益，不会影响日常生活等。

13. 纳税人

纳税人对PPP项目的影响力较小，是外围型利益相关者。纳税人希望项目不要产生过多的负面效应，在充分享受项目所提供的服务时尽量少的缴纳税费。

三、利益相关者矩阵分析

（一）利益相关者分析

从利益相关者矩阵可以清晰分辨出PPP项目的战略发展方向以及重点投入领域。在PPP项目战略决策的过程中，每与PPP项目利害相关的团体的利益总是或多或少相互矛盾的，不可能有一个使各方都满意的战略。因此，高层管理者应该知道哪个团体的利益要格外重视。现在通过利益相关者矩阵更直观的反映给读者。

图2将PPP项目利益相关者划分到1，2，3，4四个区域内，4区域内的利益相关者是核心利益相关者，他们的态度对于项目公司的决策既可以是最大的支持，也可以是最大的障碍，因此，弄清他们的态度和要求是项目公司决策之前的首要问题。3区域内利益相关者要使其保持满意。2区域内利益相关着要提供足够信息。1区域内利益相关者只需给与最小努力。

（二） 生命周期全阶段矩阵分析

1. 项目识别阶段（如图3）

2. 项目准备阶段（如图4）

3. 项目采购（如图5）

4. 项目执行（如图6）

5. 项目移交（如图7）

（三）全生命周期矩阵分析

对于项目全生命周期而言，站在一个项目管理者的角度，科学而灵活地理清自身与其他利益相关者之间的错综复杂的关系是十分必要的。本文就是希望通过以矩阵图表的形式直观的展现给读者，诸多的利益相关者是以何种地位和影响力分布在项目周期的各个时段。利益相关者管理的关键就是在利益相关者之间建立一种平衡关系和制约机制，从而形成一个互惠、稳定的一体化系统。这时我们对利益相关者进行的分类就显得尤为重要，它实现了准确定位。前一部分构建由利益水平和权力大小成的二维坐标系，纵轴权力大小是指利益相关者在PPP项目中的话语权和影响力，不同类型的利益相关者个体和群体所具有的话语权是不一样的；横轴利益水平是指利益相关者自身的利益诉求受到项目影响的密切程度，有时候是间接的，有时是直接的、松散的、密切的和相对次要的。落在每个区域内的项目利益相关者的状态并不是一成不变的，每个利益相关者在PPP项目实际操作中时常可能是动态的。所以，当我们完全理解每一阶段利益相关者之间的实际地位时，还要着重考虑不同项目的特殊性，避免以偏概全。

四、结语

从最大限度的满足更多利益相关者角度出发，以实现PPP项目顺利落地为根本目标。本文首先对PPP项目的全生命周期下各个操作阶段进行了全面系统分析，总结出各个阶段的主要工作特点；其次，在 PPP项目特征的基础上，建立了以利益相关者满意度为最终目标的PPP项目利益相关者矩阵分析；最后，总结实际中应注意的问题，使PPP全生命周期项目管理下的利益相关者分析可用于PPP基础设施建设项目管理实践中，体现了实际指导意义。

参考文献：

[1]杨晓敏.PPP项目策划与操作务实[M].中国建筑工业出版社，2015.

[2]正昌勇，张星.PPP项目利益相关者管理讨论[J].项目管理技术，2009（12）.

[3]程曦.基于利益相关者满意的PPP项目目标体系研究[J].项目管理技术，2014（11）.

（作者单位：中国电建西北勘测设计研究院）