政府投资项目的全过程监控造价管理工作的探讨

王玉芳

【摘要】目前政府投资工程数额越来越大，如何强化政府投资项目全过程监管，把建设工程控制在批准的投资限额内，严格有效控制工程造价，保证工程质量，提高工程效益，已引起各级政府、建设方的高度重视，但目前仍存在很多问题需要解决。本文以政府投资项目全过程造价控制与管理为研究对象，系统分析了我国政府投资项目造价管理的特点，从工程项目前期决策、设计、施工、结算等不同阶段进行造价控制与管理，并对项目管理中存在的问题进行分析，提出如何加强政府投资工程全过程造价控制与管理，在此基础上提出一些政府投资项目管理模式的改进建议。

【关键词】政府投资项目；全过程；造价；监管

一 前言

我国已加入WTO，社会经济迅速发展，政府投资工程数额越来越大，把建设工程造价控制在批准的投资限额内，以保证项目管理目标的实现，最大限度地取得投资效益和社会效益，加强政府投资项目全过程造价管理就显得十分重要。

二 我国工程造价控制与管理的基本内容

工程造价是指完成一个建设项目所需费用的总和，包括建筑工程费、安装费、设备费及其他相关费用，它实质上是指建设项目的建设成本，是对建设项目的资金投入。

工程造价管理的基本内容就是合理确定和有效的控制工程造价。工程造价的合理确定，就是在建设程序的各个阶段，合理地确定投资估算、概算造价、预算造价、承包合同价、结算价、竣工决算价。

三 政府投资工程的特点

由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。

1．政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目

政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。

2．政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序

为保证政府投资项目的投资效益，一般政府投资项目采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。

3．政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注

由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。

四 目前政府投资工程管理中存在的问题

由于管理体制上的问题以及监管约束机制的不健全，仍产生了大量的“拍脑袋”工程、“无效益”工程，工程领域成为职务犯罪的高发地带，我国现行管理模式下仍存在许多弊端：

1．管理模式的弊端

一是权责不清，缺乏有效的监督和管理，容易滋生腐败现象；二是“投、建、管、用”一体化问题突出；三是非专业化管理弊端严重，建设效果差；四是分散管理造成人、材、物浪费现象严重。因此必须从项目前期决策、概预算审计、施工管理、财务监督等方面，进一步加强和完善政府投资项目的管理。

2．“三超”现象严重

目前政府投资工程经常出现“三超”现象，即在同一工程上，出现概算超估算、预算超概算、决算超预算。要想确定建设投资规模和工程造价，必须在建设程序的各个阶段，即从方案的提出，进行可行性研究，选择最佳方案到设计和施工各阶段，均应采用科学的计算方法和切合实际的计价依据。

3．设计人员不重视控制投资

在我国建设领域，技术与经济相分离的现象较为普遍。许多国外专家指出，中国工程技术人员的技术水平、工作能力、知识面，跟外国同行相比，几乎不分上下，但他们缺乏经济观念，设计思想保守，难以有效的控制工程项目投资。

4．施工技术人员不重视控制投资

首先，有些施工单位不制定控制目标，对批准的施工预算作为工程造价的最高限额重视不够，总是先施工后算账，很少考虑工程造价的控制问题。其次，对材料价格信息管理方法落后，使得占建筑成本60%～70% 左右的材料费用失去控制。最后，施工组织落后，对施工企业现有人、材、物没有合理配置与利用，造成浪费，提高了工程造价。

五 加强政府投资项目的全过程造价控制与管理，保证政府资金的合理使用

1．项目决策正确性是合理控制工程造价的前提和基础

项目决策正确，意味着对项目建设做出科学决断，优选出最佳投资方案，达到资源的合理配置，有效控制工程造价。工程造价的计价与控制贯穿于项目建设的全过程，但决策阶段各项技术经济决策，对该项目的工程造价影响重大，特别是建设标准的确定、建设地点的选择、工艺的评选、设备选用等，直接关系到工程造价的高低。据有关资料统计，在项目建设各阶段，投资决策阶段影响工程造价的程度最高，达到70%～80%。因此，正确的项目决策是合理控制工程造价的前提和基础。

2．加强设计在投资控制中的“龙头”作用，积极推行限额设计

一个工程在造价上是否合理，是浪费还是节约，在设计阶段已大体定型。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用1% 以下，而正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75% 以上。由此可见，设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的，建设项目应逐步建立以设计优化为核心，设计阶段为重点的建设项目全过程造价控制，大力推行限额设计，有利于促进设计单位提高设计水平、优化和比选设计方案，有效控制工程造价。

3．项目建设全过程实行公开招标制度

招投标承包制已在全国普遍推广，并在合理降低工程造价、缩短建设工期、提高建筑产品质量及投资效益等方面取得了明显效益，招投标的实施，使项目投资得到了有效控制。

政府投资项目要实行从项目方案、设计、勘测、监理、到施工、装饰等全过程公开招标，在施工招标中重点推行工程量清单招标，提高招投标活动的透明度，为投标企业创造公开、公平、公正的市场竞争环境，择优选择承包人，有效控制工程造价。

4．加强建设项目施工阶段工程造价的控制

第一，控制材料用量，合理确定材料价格。在工程造价的控制中材料价格的控制是主要的，材料费在工程中往往占有很大的比重，一般占预算费用的70%，占直接费的80% 左右。因此必须在施工阶段严格按照合同中的材料用量控制，合理确定材料价格，从而有效地控制工程造价。

第二，严格现场签证管理，掌握工程造价变化。建设单位要加强现场施工管理，督促施工方按图施工，严格控制变更洽商、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用，对必要的变更，涉及到费用增减的设计变更，必须经设计单位代表、建设单位现场代表、监理工程师共同签字方为有效，建设单位的现场代表要督促施工方做好各种记录，特别是隐蔽工程记录和签证工作，减少结算时的扯皮现象。建设单位应指派工程造价管理专业人员常驻施工现场，随时掌握、控制工程造价的变化情况。因此严格现场签证管理，是施工阶段控制工程造价的关键。

5．加强结算管理，严格把好审核关

第一，政府投资工程的竣工结算，加强结算管理。政府投资工程的竣工结算，需有造价专业人员依据工程竣工图、工程施工承包合同、招标文件、设计变更通知书、现场签证变更单以及有关会议纪要、竣工资料等，对工程结算进行审查，主要对承包方多报的工程量、套价过高材料、设计变更、现场签证以及承包方自身原因造成的返工项目、施工单位自身用工等不属于签证范围的内容，进行严格审查，对工程结算的费用严格控制，对未按图纸要求完成的工作量及未按规定执行的施工签证一律核减费用，最后形成的结算交由审计部门，对政府投资工程严格把关。

第二，有关工程量清单招标工程的结算，做好工程价款调整。工程量清单漏项或设计变更引起新的工程量清单项目，其综合单价按以下方法确定：工程量清单中原有的项目，应按报价中的综合单价确定；工程量清单中有类似的项目，应参照类似工程项目报价中的综合单价确定；工程量清单中没有适用或类似的综合单价，由承包人提出，经发包人确认后执行；由于工程量清单的工程量有误或设计变更引起的工程量增减，属于合同约定幅度以内的，执行原有综合单价；合同约定幅度以外的，其增加部分的工程量或减少后剩余部分的工程量的综合单价有承包人提出，经发包人确认后，作为结算的依据。

六 政府投资项目管理模式的改进建议

为了适用我国社会主义市场经济发展的需要，建筑产品价格市场经历了“国家定价—国家指导价—国家调控价”三个阶段。为了做到企业自主报价，采用国际通行的工程量清单报价是一个有效途径。

1．建立企业定额

目前，大部分施工企业是以国家或地区的预算定额作为施工管理、工料分析和计算施工成本的依据。随着市场改革不断深入，施工企业可以自行编制反映企业自身施工管理水平和技术装备的企业定额。

2．理顺定额和工程量清单的关系

按“定额量、市场价、竞争费”的思路构建改革框架，实现工程造价与市场变化的一致性，实现真正意义上的量价分离。鼓励施工企业在国家定额指导下，制定适合本企业的报价定额，增强企业自身的市场竞争力。

3．改革费用属性，理顺费用构成

将指令性间接费调整为一定范围内浮动的指导性费率，实施动态调整，采取市场价格为参考，考虑一定的调价系数，实施动态管理，促进市场公平、合理、合法的竞争。

4．建立工程造价信息网络

各地区造价部门通过建立地区性的专家信息系统，定期发布反映市场价格水平的信息、政策规定和调整指数；通过选择本地区多个具有代表性的固定信息采集点或吸收各企业作为基本信息员，收集本地区的价格信息，使地区主管部门发布的信息更具有实用性、市场性、指导性。

5．严格实行建设项目全过程的公开招标制度，杜绝将公开招标变为邀请招标甚至直接发包现象

建设工程造价也可由建设管理机构委托有资质的中介机构进行编、审，实行编、审分离制度，建设资金实施财务监管，专款专用，不得挪用。

总之，政府投资项目的全过程监控造价管理工作，是一个动态的过程，是一项系统工程，需要进行全过程、全方位的管理和控制，我们只有加强对每个环节的造价控制和审查，来发现项目投资上存在的问题和薄弱环节，促使投资管理不断完善，减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高政府工程投资效益。

参考文献

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