制度规避及其消解:我国幼儿教师资格制度建设中的问题与对策

胡福贞，唐桂英

(1．西南大学教育学部，重庆 400715;2．长江大学教育科学系，湖北荆州 434023)

制度规避及其消解:我国幼儿教师资格制度建设中的问题与对策

胡福贞1，唐桂英2

(1．西南大学教育学部，重庆 400715;2．长江大学教育科学系，湖北荆州 434023)

幼儿教师资格制度建设中的制度规避现象主要表现在教师资格制度制定者、制度执行者、教师资格申请者三类人群有意识地采取手段，改变或超越制度边界的行为与活动。我国幼儿教师资格制度建设面临的制度规避问题与幼儿教师资格制度本身的局限性及其运行机制有关，也受行为主体观念与利益诉求的影响。消解制度规避应着眼于其诱因，从根本上杜绝和消除其出现的条件，从而保障幼儿教师资格制度建设有效进行。

幼儿教师资格制度;制度;制度建设;制度规避

当前幼儿教师制度建设存在大量制度规避现象，制度规避既是幼儿教师资格制度建设及其功能发挥出现困境的重要指标，同时又是改善和提升其制度功能的重要切入口。长期以来这些制度规避现象不受重视乃至被视为常态，使得制度建设工作面临诸多困境与挑战，探讨如何防范制度规避，完善幼儿教师资格制度建设，具有重要的理论和现实意义。

一、当前我国幼儿教师资格制度建设中存在的制度规避现象分析

“制度规避是指制度相关者有意识地采取手段，改变或超越制度边界的行为与活动。”［1］具体到幼儿教师资格制度建设，制度相关者主要涉及:教师资格制度制定者，在我国主要是教育行政部门 (颁行法律法规)以及省级地方人民政府教育行政部门(制定本省内地方性法规);教师资格制度的执行者 (县级教育行政部门);教师资格制度目标群体，即幼儿教师资格申请者 (既是制度目标下的直接受益人，也可能是制度执行不力中的受害人)。从实质功能上看，制度规避既涉及制度创新这一积极层面，也涉及制度走样、建设违规及一切背离制度目标的制度执行行为。

(一)“设计制度，唯我所用”:制度制定者的制度规避

制度制定者总存在或隐或显的“设计制度，唯我所用”倾向，而这种倾向是建立在他们对制度本身收益与成本的衡量中不可避免的自利倾向基础上。幼儿教师资格制度制定权高度集中在中央与各级地方政府手中，我国幼儿教师资格制度尚未脱胎于教师资格制度，因而，其制度制定者的制度规避问题实质上归属于教师资格制度制定者的问题。

1．教师资格制度目标含糊，制度执行极易走样变形

制度目标对于制度执行有着导航作用。在我国，实行教师资格制度的初衷有四:“首先，是依法治教。其次，是形成开放式教师培养体系的制度保障。再次，是推动教育人事改革、实施教师聘任制，优化教师队伍。最后，是全社会尊师重教的标志。”［2］这些意图在教师资格制度中应转化为操作性的制度目标，然而制度文本中，只有《教师资格条例》粗略提到“为提高教师素质，加强教师队伍建设”，这种提法笼统含糊且无操作性指标，这无疑规避了教师资格制度应秉持的教师专业发展理念和应遵循的教师成长阶段性原理。事实上，教师资格终身制之实明显与“提高教师素质，加强教师队伍建设”的制度目标相悖。可见，一旦产生制度规避，既定制度目标和以这一目标为指向的制度执行之间便随之出现偏差。

2．教师资格制度价值指向含糊，理论基础不清，激励作用微弱

甄选合格教师并促进教师专业发展本应是教师资格制度的基本功能，而目前制度建设的重点还处于对职业准入的规范，在激励教师向高阶水平的专业发展方面发挥的效用并不明显。一方面，制度制定者对资格向下融通的默许是对各级类教师职业专业特性的规避，明显缺乏学理依据，有违制度的科学性。另一方面，教师资格证书后期管理形式化、资格证书缺乏时效限制，资格退出机制实质性缺失，教师专业上的精进发展并不能给他换回更多的个体收益。因而，当专业发展成本大于其获得的收益时，教师自然会放弃这方面的努力，致使教师资格制度不能发挥对教师的持续激励作用。

3．教师资格制度管理结构缺损，组织责权不明

教师资格制度的管理结构目前存在中央统筹管理不足，地方管理机构设置和人员配置不完善，各部门管理责权利不清，职责混乱的现象，尤其是缺乏专设的制度管理机构和专职管理人员，直接导致了证书管理难以做实。此外，教师资格制度建设也面临各级行政组织存在责权不明现象， “一方面，中央和地方各级教育行政之间的关系没有完全理顺，各级政府和教育行政之间的管理权限仍然存在不够明确、清晰的地方;另一方面，教育行政内部表现为各自为政、缺乏横向沟通倾向，政府和教育行政部门对其他部门领域的社会协调和综合统筹功能依然不足”［3］，这些都是制约制度建设顺利进行的关键。

(二)“上有政策，下有对策”:制度执行者的制度规避

制度功能的发挥必须依赖于制度能够获得认可且能付诸实施，而这正是制度执行者的责任使命。“如果执行者的行为直接以非制度或反制度的形式出现，即出现制度规避现象，那么制度的权威性无疑会受到严重挑战。”［4］制度执行者的制度规避行为可概括为“上有政策，下有对策”，即执行阻滞。具体表现为以下几方面的制度规避问题:

1．执行照搬

制度执行既要有原则上的严肃性，又要有因地制宜的变通性。“执行照搬主要是表现在制度执行的过程中，机械地照搬照抄上级下达的制度和规章，不顾本地实际，原原本本传达，原封不动落实。表面上看起来似乎是在积极地、不折不扣地执行制度，而实际上却是对制度目标的实现起着消极作用。”［5］尽管强调各县级以上教育行政部门根据规定权限负责本地幼儿教师资格认定和管理等工作，但各省市制定的资格认定办法与《＜教师资格条例＞实施办法》如出一辙，如此机械的奉行上级政策，非但不能解决各地师资准入的实际问题，有违政策初衷，且实质上是一种责任推诿行为。

2．执行附加

如前所述，正是由于教师资格教育制度相关规定的粗略、笼统，地方行政部门在制度执行过程中便有了“灵活处理”的空间。“由于正式教育制度制定者拥有制度解释权，同时掌握着执行者的任用、提拔与罢免权，因此通常他们并不害怕执行者的一定的灵活性，有时甚至默许规避。”［6］有些地方在执行制度的过程中附加了若干“土政策”，致使教师资格制度原有边界被改变，其调控对象、范围、力度、目标以及条件等均超越原定要求。如目前较突出的便是不少省市存在歧视成教、电大、函授、高职甚至自考学历的申报者，曲解了教师资格认证中的学术能力标准。

3．执行变异

有些地区教育行政利用教师资格制度本身的某些抽象性，尤其借口本地区的“特殊性”，执行与原制度目标在很大程度上相脱离的方案，从而导致教师资格制度在执行过程中扭曲变异。如部分地区对无证上岗现象仅以地区教育落后、师资队伍紧缺为由，为教育行政监管不力找借口且不采取进一步管理措施，这在县级以下幼儿园中尤其突出。此外，当前师范生获取教师资格证书的方式都带有浓厚的形式主义色彩和校际差别。据了解，相当部分师范院校师范生通过学校组织的简短试讲即可获得教师资格证，部分师范院校师范生毕业只需申请便可自然获证，且教师资格申请种类可随意申报，这类做法目前得到了越来越多人的质疑。

(三)“打擦边球”:制度目标群体的制度规避

出于自身利益的考虑，制度目标群体往往会审时度势地做出趋利避害的投机行为，这种行为往往具有一定的隐蔽性，即表现为“打擦边球”或“寻求制度空白点”的制度规避行为。它们的共性在于均带有机会主义特征，以试探的形式钻制度的空子，如果遇到困难或阻力，尚可以全身而退，回到制度规定的行为边界内。“打擦边球”即采取与制度规定行为形式上相似的行为。这仅是与制度规定的“形似”，以使自己的行为获得必要的正当性，但由于他们的行为与制度在根本上是相左的，因此也构成了制度规避。“寻求制度空白点”是指以“没有禁止的，都是允许的行为”为借口寻找制度空白点。目前，最突出的目标群体制度规避行为便是在当前农村幼教严重不足的情况下，不少地方以培训合格证代替幼儿教师资格证，保育员、中小学富余教师、下岗女工等以突击培训的方式进入幼儿教师队伍鱼目混珠。此外，在“向下融通”规定的默许下，师范生“就高不就低”的无限制申请现象也十分突出。

二、幼儿教师资格制度建设中制度规避的诱因

我国幼儿教师资格制度建设存在制度规避现象的主客观因素均较为明显、且相互纠缠。主观因素在于制度相关者在追求自身利益最大化的过程中未能有效协调和平衡其他制度相关者的利益;客观因素则既有制度本身的科学性缺陷，也跟制度保障力量薄弱直接相关。

(一)制度结构内在不合理

制度往往由三个基本的核心要素构成:社会认可的非制度性质的意识形态及价值观念、国家规定的正式制度及其实施机制。其中，非制度性质的意识形态及价值观念的形成往往早于正式制度，甚至是对正式制度有所排斥的内隐观念;正式制度是制度制定者有意识建立起的制度安排和显性规则，对制度相关者具有约束功能;实施机制主要功能是相关组织机构根据制度的执行标准对制度相关者的行为进行约束、激励或惩罚，离开了实施机制，任何制度就形同虚设。

1．非制度性质的意识形态的消极影响

非制度性质中的文化偏见使幼儿教师资格制度建设阻力重重。一方面，幼儿教师资格申请量为数不多，这使得投入成本进行制度建设的必要性饱受置疑;另一方面，即使人们观念层面能够意识到制度建设可以获得潜在利益，且从长远看潜在利益的折现价值远大于制度建设成本，这也并不意味着制度建设可以自动完成。因为制度建设成本的分担与制度建设利益的分配，才是决定幼儿教师资格制度建设是否实现的重要因素。对制度制定者与执行者而言，他们非但不能够得到制度建设所带来的全部收益，甚至还要为制度建设工作付出长期努力和成本投入，与其如此，对当下制度规避现象听之任之，让幼儿教师资格制度跟着教师资格制度“吃大锅饭”或许是最省力的办法。对制度目标群体而言，尽管幼儿教师资格制度的完善或许能提升其社会地位、经济收益乃至专业发展，但这同时也要求他们付出更高的成本和更多的努力，甚至还可能会让他们丧失目前制度缺陷所潜在的某些利益。

2．现有制度安排不合理

在教师教育开放化的师资培养体系下，有必要反思既有幼儿教师资格制度的制度安排及其所暴露出的诸多不合时宜性，如资格标准缺失、对专业性考核不足、资格认证的欠规范、制度保障条件严重不足等等。“众多建立起职业资格制度的职业基本上都对该职业资格的生效与失效、注册与变更、时限与检测等作了详细的明文规定。这些行业还规定资格更新与继续教育密切挂钩，资格认定机构有责任监督资格证书持有者接受继续教育的情况。”［7］然而，当下幼儿教师资格制度在这些方面都存在许多不足，从而导致幼儿教师资格制度建设面临重重挑战。

3．实施机制不健全

幼儿教师资格制度实施机制反映着制度执行动态的一面。然而，在前资质幼儿教师培养阶段，师范教育类毕业生直接予以资格认定的做法规避了公平原则，损害了教师资格制度的严肃性和权威性;在准幼儿教师甄选的过程中，幼儿教师资标准的模糊性规避了幼儿教师职业的专业性原则;在幼儿教师在职培训中，各类培训又“只属于一种经济取向的获利行为范畴、应试取向的机械行为性质及行政取向的简单管理行为状态，表现出零散的、非强迫的、非贯通的、非专业的等特征，这直接导致了现行教师资格制度实施中的虚化倾向。”［8］此外，必要的监督机制和责任追究机制的缺乏，也极大的影响了幼儿教师资格制度的有效执行并引发相应的制度规避行为。

(二)制度运行存在诸多问题

制度建设要经历一个长期而复杂的动态过程，这就要求制度本身要有一定弹性，从而使制度能根据社会对幼师数量、质量、规格的需求变化作出相应的调整。从各省市的实践情况来看，当下制度运行还存在以下突出问题:

1．制度设计有失偏颇

幼儿教师资格制度直接将制度的目标人群“锁定”在学历合格的社会申请者，而研究显示“在2001年－2010年间，师范院校仍承担70% －80%基础教育师资的培养与培训”［9］。据教育部统计，2010年我国包括中师、中专 (职)在内的本、专科幼师院校共培养幼儿教师231286名，可见师范教育仍是幼儿教师的主要来源。然而，在我国对大中专幼师院校办学质量监管不过硬的情况下，幼儿教师资格制度却为师范生“开后门”的做法在相当程度上是对师范教育的过度信赖，有违制度公平。此外，当前幼儿教师资格制度建设重心还没有转移到形成连续、纵向的幼儿教师资格等级体系上来，说明既有制度诟病和制度惯性对制度建设的牵制力量极大。

2．制度运行中行政集权过于专制

幼儿教师资格制度在运行过程中以行政推动为主，教育行政部门以内行自居，缺乏对专业研究人员的权力配置。事实上，“我国教师资格考试科目、标准、考试大纲由国务院教育行政部门审定，教师资格考试也由教育行政部门组织实施，至今没有专业团体的参与。”［10］由于行政集权高度专制，外部专业力量因条件不具备而进入不够，使得既定制度在制度供给处于“封闭”状态而呈现超稳定的运行模式。

3．制度评价实质性缺失

制度评价是任何一项制度无法回避的问题。制度评价除了处于的制度约束下的相关行为主体具有发言权以外，还不应忽视中立的专业机构对制度实施状况的观察。然而幼儿教师资格制度行政集权的高度专制造成了制度评价缺乏开放环境，制度评价实质性缺失:中立机构对制度实施效果的专业评价缺乏、至下而上的制度反馈不受重视、上下信息沟通不对等、制度调节严重滞后，评价结果不会带来涉及质变形态的制度调整。

三、防范我国幼儿教师资格制度建设中制度规避的建议与思考

(一)幼儿教师资格制度建设的合理性前提

1．幼儿教师资格制度建设是合科学性和合目的性的统一

幼儿教师资格制度建设的实质是对更高水平幼儿教师资格制度的追求，其建设的方向是合科学性与合目的性的统一。合科学性即是要求按规律办事，尊重幼儿教师职业的专业性，规范制度具体环节;合目的性要求把制度建设与一定的理想目标或信念相联系，进而选择具体的调整方式来设定幼儿教师资格制度的规范、原则和程序，并根据具体条件适当变通，使制度建设与制度制定的初衷达成内在一致性。

2．幼儿教师资格制度建设具有现实可能性

制度建设需要考虑具体环境和条件，离开了制度建设的现实可能性，就无所谓其合理性。《规划纲要 (2010－2020年)》、学前教育“国十条”等重要政策文件逐渐把发展学前教育作为推动教育事业均衡发展的重要任务。此中，幼儿教师队伍建设是发展学前教育的重要任务之一，这就为幼儿教师资格制度建设提供了很好的政策环境，也使制度建设工作的进一步展开成为可能。

(二)规范协调，多头并举:有效防范幼儿教师资格制度规避

1．加强幼儿教师资格制度建设的学理研究

制度设计必须经过深入系统的学理论证，才能真正挖掘现行制度背后深层次的阻碍因素。当下幼儿教师资格制度建设的学理研究必须回到其合理性原点，探讨和检视我国社会经济文化传统和现实格局下，学前教育事业本身对幼儿教师队伍多层次多维度的要求，澄清幼儿教师资格制度的价值基准和固有功能，以此确立幼儿教师资格制度的诸要素及其结构性关系、厘清幼儿教师资格制度建设的程序与相关保障体系，尤其是明确制度建设主体的责权利和制度相关标准，从而切实的推进幼儿教师资格制度建设和发展。

2．制度制定者应简政放权，转变职能，加强专业团体在幼儿教师资格制度建设中的作用

教育职能部门应在制度建设的大方向上制定规划和进行指导控制，并应充分吸纳专业学术团体作为制度建设的核心力量，以便进行科学、合理的制度改进。针对当前制度规避的负面效应及其消解而言，需要教育行政部门在明确自身职能定位的同时，引进非政府的专业学术团体，发挥中介团体在制度建设中的专业指导功能和中立监管功能，并从职能让渡的角度将一些专业性、技术性的业务工作转给中介团体承担，充分发挥专业团体在制度建设中的决策力量，确保制度设计本身的科学性和专业性。

3．优化制度执行主体构成，加强对制度执行者的管理和培训，提高制度执行者综合素质

针对制度实施中的规避现象，中央、地方在垂直领导基础上应进一步理顺关系，规范、明晰各级职能部门的责权利，加强部门间横向联系和沟通，打破部门内部各自为政倾向，同时引进专业团体在制度执行过程中的专业督导作用，大力优化制度执行主体构成。此外，基于目前各地方幼儿教师资格制度的执行人员还存在缺乏专人专岗、“专职不专干”现象，实行针对制度执行者的在岗培训，使制度执行者熟悉制度规范，明确自身的权力边界及职责义务，增强制度执行力，将从一定程度上避免制度规避现象的发生，并更好地贯彻落实幼儿教师资格制度。

4．防范制度目标群体的制度规避行为，加强教师教育与幼儿教师资格制度有效联动

幼儿教师资格制度的完善，能促进职前职后教育的一体化发展。就师范教育而言，加强师范生资格认证的规范性，去除学历教育基础上的师范生免考拿证模式，同时根据专业背景规范教师资格证书的申请类型，可减少制度规避行为;就在职培训而言，加强幼儿教师资格证书的后期管理工作，实行教师资格定期更新制度规范幼师队伍，同时联合在职培训制度激励教师在自身专业上走向优秀卓越。

加强幼儿教师资格制度建设是防范当前制度规避行为的根本途径，完善的幼儿教师资格制度势必会增大制度规避的风险和阻力，减小制度规避的投机动机，进而减少制度规避行为的发生。

［1］李军，王绽蕾．制度规避的负面效应及其消解 ［J］．陕西师范大学学报 (哲学社会科学版)，2008，37(2)．

［2］梅新林．聚焦中国教师教育［M］．北京:中国社会科学出版社，2008．423．

［3］张燕．学前教育管理学［M］．北京:北京师范大学出版社，2009．66．

［4］李军，王绽蕾．制度规避的负面效应及其消解［J］．陕西师范大学学报 (哲学社会科学版)，2008，37(2)．

［5］李振志．地方政府的制度规避现象探析 ［J］．重庆城市管理职业学院学报，2008，32(4)．

［6］李江源．论社会转型时期教育制度执行中的制度规避［J］．当代教育论坛，2004，(3)．

［7］余艳，张学华．“中国教师资格制度研究”阶段性研究成果综述［A］．中国首届教师资格制度国际学术研讨会论文集［C］．北京师范大学继续教育与教师培训学院，2005．

［8］陈忠会．论教师资格培训体制与机制的建立与完善［J］．当代教师教育，2010，6．

［9］卢万合，蔡文香．教师资格认证制度存在的问题及完善策略 ［J］．成人教育，2008，(2)．

［10］秦立霞．美国教师资格认证制度研究 ［M］．北京:教育科学出版社，2010．234．

The System Avoid and Digestion:The Problem and Countermeasure of Construction of Our Pre－School Teacher Qualification System

HU Fu-zhen1，TANG Gui-ying2
(1．College of Education，Southwest University，Chongqing，400715，China;2．Department of Education Science，Yangtze University，Jingzhou，Hubei，434023，China)

The system avoid phenomenon during the Construction of Pre－school Teacher Qualification System are mainly shown as actions and activities in which these three classes of people－teachers’qualification system makers，system executives，teachers’qualification applicants－ engage when they consciously take means to change or overpass the boundary of regulations．The system evasion problems which Construction of Pre－school Teacher Qualification System are faced with not only closely associated with the limitations and operative mechanism of regulations，but also are affected by the subject’s mind and demand．To remove system avoid，we should start with its internal causes and stop and remove condition for its occurrence to effectively guarantee the proper operation of Construction of Pre－school Teachers’Qualification System．

pre－school teacher qualification system;system;system construction;system avoid

G659.21

A

1672－5905(2012)03－0036－05

2011－12－30

教育部人文社科规划课题一般项目 (09XJA880013)阶段性研究成果

胡福贞，女，江西上饶人，西南大学副教授，学前教育学博士，主要研究方向为教师专业发展与评价、教师心理健康等。

(本文责任编辑:刘东敏)