经济社会转型期“体育公共利益”的界定和保护

夏 青，秦小平

（三峡大学 体育学院，湖北 宜昌 443002）

近些年来，人们对 “公共利益”的关注日趋强烈，尤其是在城市发展的过程中，每逢遇到所谓 “钉子户”时，都会引起社会对公共利益与私人利益之间关系的大讨论。这都是由于我国正处于社会经济的转型期，旧的价值体系还没有完全打破，新的价值体系没有完全建立，社会还处于各种矛盾之中。同样，在体育领域，2008年奥运会以后，伴随着胡锦涛主席提出来的 “由体育大国迈向体育强国”的口号，人们也开始思索诸如我国的公共体育政策和公共体育资源何时能向 “公共利益”倾斜的问题。众多学者提出要让我国的公共体育资源 “回归公共利益，实现合理分配”［1－4］。但什么是体育公共利益，该如何界定，在我国经济社会转型期，该如何保障体育公共利益以及如何协调体育公共利益与国家利益、政府部门利益、私人 （个人）体育利益的关系，这些问题都有待于我们进行深入的研究。本文将围绕这些问题进行探讨。

1 “体育公共利益”的涵义

公共利益是指与私人利益相对的社会大多数公众主体欲求的转化形式，它表现为以 “公共产品” “公共服务”和“公共权利”为内容的公众主体对客体的主动关系和客体对于公众主体的某种好处和意义［5］。

公共利益有三个主要特征：第一，公共利益具有合法性。在资本主义国家里，只有在法律授权许可的情况下才能有剥夺公民个人财产或利益的行为。国家向公民的征税要有明确的法律依据。当国家权力机关在征收或者征用公民个人财产或利益的时候，也必须符合法定程序。合法性是公共利益的前提及本质要求。没有法律的认可，公共利益就无从谈起。也可以说，公共利益的范围在没有明确之前，公共利益实际上就是一张 “法律白条”。国家行政部门不得以维护公共利益的名义，来侵犯或剥夺公民的个人利益。而在我们的现实生活当中，不乏有国家行政部门打着公共利益的幌子，直接或变相地剥夺公民个人利益的行为。如果不能对公共利益的含义进行明确，或者不能对政府行政部门的法律依据进行明确，那么，公共利益有可能会成为损害公民个人利益的“大规模杀伤性武器”。强调公共利益的法律内涵，就是要堵住国家行政部门侵犯或剥夺公民个人利益的闸门，从而最大限度地对行政部门的行政行为进行约束，防止他们利用公共利益剥夺公民个人利益。

第二，公共利益具有普遍性。公共利益既不是国家利益的表现，也不是个人利益的简单集合。公共利益是国家大多数公民的利益，并非国家的整体利益。在特殊国情或状态下，国家有限度地使更多的资源倾向急需发展的某一项社会事业，有利于多数人利益的保障，如建国初期，在体育事业发展上实行的 “举国体制”，使我国迅速摆脱了东亚病夫的帽子，重新树立了国家形象，很好地使其服务于我国社会主义现代化建设，这样，相对于个人利益而言，可以使多数民众受益。公共利益主体的普遍性并不是说在进行公共利益决策的时候，都必须进行民主表决。有些居民可能会由于民主决策机会及渠道的缺失，使他们的利益永远处于不受保护的状态，我国广大农村居民的体育利益就是如此。因此，公共利益的普遍性是指某一方面的公共利益要体现社会多数人的利益，其反映出了公共利益的民意基础。也正是因为公共利益具有普遍性这个特征，所以政府在做公共决策时，在特定时期允许牺牲一部分人的利益来维护公共利益。虽然有时会给他们一些补偿，但我们也必须认识到，在公民没有任何选择权的情况下，任何形式的补偿都弥补不了他们的牺牲。在这里，我们强调公共利益的普遍性特征，重要的是要求国家行政部门在进行公共决策时，要保证相关政策能够惠及最广大的民众，尤其不能够牺牲社会多数人的利益来换取少数人的利益。比如在我国经济取得巨大发展的今天，是否还需要用牺牲最广大人民切身的体育利益来发展竞技体育是值得我们深思的问题。

第三，公共利益具有合理性。公共利益实质上是一种利益体现，这与个人利益和国家利益一样，而且还是现代法律关系内容的一种价值体现。应该说，在不同的时期，公共利益与公民个人利益的轻重关系应该是不同的。在一定的情况下，当公共利益大于被剥夺的公民个人利益时，公共利益应该具有合理性；而当公共利益小于受剥夺公民个人利益的时候，公共利益就不应该具有合理性。从这点来看，公共利益的合理性即是指公共利益必须大于受剥夺的公民个人利益。

现代公民的需求不断多元化，不但有物质的需求，还有精神的需求；不但有看得见的需求，还有看不见的需求；不但有现实的需求，还有长远的需求。利益总是和需求联系在一起。一般来说，当法律在对公共利益进行确定之时，不但要考虑社会多数人的意见，还要进行相应的价值判断，如果为了实现公共利益而忽视或者剥夺了公民的个人利益，这样，公共利益的合理性要求也就在一定程度上没有得到满足，政府行政部门按照公共利益的原则来处理和分配原本属于公民的公共资源时会存在法律上的缺陷［6］。如为了实现“金牌”的产出，使体育公共资源严重偏向竞技体育的分配方式就显然没有法律的依据，现行法律在这个方面也没有明确的规定和价值判断。

从对 “公共利益”的分析可以看出，体育公共利益是与公民个人体育利益相对的社会大部分公众主体体育欲求的转化形式，它主要表现为以 “体育公共产品”“体育公共服务”和 “体育公共权利”为内容的公众主体对客体的主动关系和客体对于公众主体的体育好处和意义。体育公共利益同样包含合法性、普遍性以及合理性三个重要特征，我们在确定体育公共利益时，也必须遵循合法性、普遍性以及合理性三个重要原则。应该把体育公共利益、公民的个人利益与国家利益区分开来。国家政策的制定必须以体现公共利益为原则，体育公共政策的颁布和实施也必须体现这一原则。首先，体育公共利益必须有法律的依据，而目前，在我国的宪法和相关体育法律中，还没有对体育公共利益的范围做出明确的规定；其次，体育公共利益是社会大多数人的利益，相对应的是体育公共资源的配置应该以多数人的利益为导向，随着我国市场经济的确立和不断深入，每一个纳税的公民都应该能够享受体育公共利益；第三，体育公共利益应该具备合理性，即法律上的价值判断，如在我国转型期体育公共利益是以 “金牌”为主，还是以群众体育利益为主的价值判断问题。这种对体育公共利益价值判断的主体不应该是政府体育行政部门，而应该是包括立法部门、专家学者、普通公民在内的多元主体。体育公共利益应以公民的个人利益为基础，要把合法性作为依据，在实际的生活中，其外在的普遍性以及内在的合理性也都要体现出来，要以保护公民的个人体育利益为存在的前提和必要条件。倘若为了公共利益而使公民的个人体育利益受到严重的剥夺或侵犯，体育公共利益的合理性和合法性也将不会存在。政府体育行政部门打着公共利益的旗号去追求个人或部门利益，而剥夺普通公民的个人体育利益，这无疑是强奸民意或欺骗民众的做法［7］。

2 体育公共利益的界定和保护

2.1 体育公共利益的界定

要对体育公共利益进行科学的界定，还需要厘清体育公共利益与政府利益、国家利益及个人体育利益之间的关系。

政府承担着维护和实现体育公共利益的重要职责，这是由体育公共利益的 “公共性”决定的，所以政府拥有维护体育公共利益的特殊公共权力。体育公共利益的受益者是社会上不特定的多数人，并且体育公共利益也很难依靠市场机制来获得，常常需要有组织的提供，很显然，政府是提供体育公共利益的主要组织者。在我们的生活中，政府的角色往往具有双面性，一方面它是公共利益的维护者，而另一方面，它又是政府利益的代表，体育公共利益与政府利益常常混在一起。但两者仍有区别。首先，体育公共利益不等同于政府利益。政府体育行政部门的利益经常扮成体育公共利益，政府体育行政部门往往成为体育公共利益的最大侵蚀者，因此，在认定政府体育部门的行政行为是否符合体育公共利益时，先要排除其政府利益。当然，依据政治学理论，政府自身不存在利益，其利益即是公众的利益，但历史和现实都告诉我们，政府利益是客观存在的。政府体育行政部门不是抽象的概念，而是由庞大的行政人员组成的利益需求共同体。如各级体育行政部门为了 “金牌”不惜任何代价，彰显出其行政人员的个人利益与集团部门利益 （经济利益与政治利益）。其次，体育公共利益是政府利益的本质。政府治理的模式由农业社会的 “统治型”，到工业化时代的 “管理型”，再到后工业化时代的 “服务型”，体现出不同的政府职能，同时也体现出不同的政府利益内容。“统治型”治理模式下的政府利益往往代表统治阶级的利益；“管理型”治理模式下的政府利益很容易演化成为政府自身利益；“服务型”治理模式下的政府利益则更多地体现为公共利益。所以，只有我们的政府体育行政部门真正告别了管理者的角色，最大限度地实现体育公共利益，巩固其存在的合法性，体育公共利益才能真正成为政府利益的本质。国家利益实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。在我国，奥运金牌是国家利益的最高表现形式。而国家利益很可能被少数人拿来以国家的名义理所当然地侵犯大多数公民的个人合法体育权益。因此笔者认为，国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的对外体育交流中才会出现国家利益，也才可能出现对国家利益的维护；而在国家内部，却不应该把国家利益拿来作为依据，国家是公民的集合，国家利益的基础是所有公民的利益，除了公民的利益之外，国家没有自己的特殊利益。因此，在国内，不存在国家利益，只有公共利益。而由于政府行政部门有着无限的自由行政裁量权，所以在实际生活中，各地方政府不计成本地投入，为了在全运会上获得金牌以争取个人及部门利益［8］。为了体现这种做法的合理性，从而带上 “国家利益”的帽子 （服务奥运），其背后却是对体育公共利益的亵渎。

另外，体育公共利益与公民的个人体育利益之间是一种普遍性与特殊性的辩证统一关系。普遍的、一般的以及具有共性特征的体育公共利益，是个别的、特殊的以及具有个性特点的公民个人体育利益的载体，公民的个人体育利益体现出体育公共利益的要求，是体育公共利益在具体公民个体上的体育利益表现。体育公共利益与公民个人体育利益的辩证关系表明了它们可以相互转化。第一，体育公共利益能够转化为体育权利，进而转化为公民个人体育利益。体育公共利益转变为体育权利后，体育公共利益的主体被具体化。体育权利已被世界很多国家认为是人权的一部分，并出现在许多国际性文件中。我国宪法也明确规定，要尊重和保护我国公民体育权利。故而体育公共利益有着转化为公民个人体育利益的根据。第二，公民的个人体育利益也能转化为社会体育公共利益。在公民的个人体育利益或个人体育权利受到严重侵害，并且具有普遍性和典型性意义时，公民个人的体育利益才会转化为社会体育公共利益。其外部表现形式常常是引起公众与媒体的广泛关注。社会体育公共资源的总量是有限的，体育公共利益和公民个人体育利益的矛盾与冲突不可避免。人类始终处在不同形态的个体利益与社会利益的矛盾之中，其根本在于作为个体的每个社会成员的利益需要与社会整体利益需要的矛盾。在我国，由于受政治、经济、文化影响，公民还未充分认识到自身的体育权利，还不可能出现为争取自身体育权利的 “钉子户”。体育公共利益和公民个人体育利益的矛盾与冲突永远不可能自然消解，关键是要建立解决他们之间矛盾与冲突的协调机制，确保两者之间的平衡，并在法律上对体育公共利益明确界定，只有这样才能推动我国体育的和谐发展［9］。在体育公共利益与公民的个人体育利益之间，强调体育公共利益的优先性是不容置疑的，这不但在我国，而且在十分注重个人利益保护的美国也是如此。但体育公共利益的优先性不能绝对化。由于我国长期受传统文化的影响，只要强调个人利益就往往与利己主义相联系，而公共利益似乎不但有法律上的依据，还有道德上的正当性。但也应该看到，机械地把公共利益凌驾于公民的个人利益之上，社会将成为一个漠视个人利益的不民主社会，这不但与保护个人合法利益的宪法精神相悖，也会导致公共利益的损害。

从以上的分析我们可以看出，体育公共利益与政府利益、国家利益及公民的个人利益之间既有区别，又有联系；既有冲突，又有融合；既对立，又统一。体育公共利益既不是政府利益与国家利益，也不是公民的个人利益，在我国经济社会的转型期，旧的价值体系还没有完全打破，新的价值体系没有完全建立的情况下，还不能把它们严格区分开来，否则不利于我国体育事业的健康发展。所以对体育公共利益的界定须采取谨慎的态度。根据体育公共利益的概念，体育公共利益应该是社会不特定的大多数人的体育利益。如果按这个标准，在我国占人口三分之二的农村居民群体的体育利益或者说普通民众的体育利益应该是体育公共利益的核心部分。我国法律规定，国家应保护公民合法的体育利益，并且在 “以人为本”的理念下，有着十分的合理性。我国当前社会的主要矛盾是经济的高速增长与人民群众所需的各类公共服务匮乏的矛盾，而体育事业发展的主要矛盾是竞技体育的高速发展与人民群众日益增长的体育公共服务需要之间的矛盾，从这也可以看出，维护和增长体育公共利益迫切需要突出普通公民的体育利益；但另一方面，由于我国还处在复杂的国际环境之中，还需要用体育作为一种文化符号来代表我国人民的精神和意志，所以 “金牌”这种体育公共产品还不能够抛弃，还需要继续用它来激励我国人民建设社会主义的信心，为我国社会主义现代化建设服务，从而实现更多人的体育公共利益，从这一方面来看，“金牌”也应该继续属于体育公共利益的一部分［10］。所以说，在转型期，我国的体育公共利益不但包含普通公民的体育利益 （具体包括体育公共产品、体育公共服务以及公民体育权利），也还包括体现着政府利益、国家利益意义的 “金牌”利益。偏颇任何一方面都会引起各方矛盾的加剧。

2.2 体育公共利益的保护

从以上分析可知，对体育公共利益的保护分为对普通公民体育利益的保护以及对以追求 “金牌”为目的的竞技体育利益的保护。由于过去普通民众为发展竞技体育而让渡出来的利益过多，所以在现阶段，重点是要加强对普通公民体育利益的保护。

应该说，我国普通公民的体育利益由于受历史和现实的影响，一直处于被忽视和被剥夺的状态，其实质是普通公民把原本属于自身的个人体育利益完全让渡出去用于发展争夺“金牌”的竞技体育上。要对普通公民的体育利益进行保护，一是要加强和完善群众体育的相关法律法规，并要把法律的原则性规定细化，完善相关配套法律法规。扩大群众体育投入在体育事业性投入经费中的比例，并进行明确的规定。对各个时期内为普通公民提供的体育公共产品与服务的质与量进行明确的规定，为公众争取自身体育权利确立法律依据；二是要转变政府职能，明确各级政府的责任，建立群众体育绩效评估体系；三是要建立健全监督机制，形成包括媒体、民众、专家学者在内的多元监督主体；四是要加强体育公共利益诉讼，利用行政公益诉讼和民事公益诉讼实现对群众体育利益的有效保护，用司法裁判权的政策引导功能和强制威慑功能来促使政府体育部门行政权的依法行使，使其既不能滥用职权或谋取部门及个人利益，也不得因怠于行使职权而出现行政执法盲区，以实现司法权对行政权的制约［11］；五是要建立切实有效的群众体育利益表达机制与体育政策公共决策机制。一方面使普通公民有争取自身体育权利的渠道，另一方面使我国体育公共政策更加阳光与透明。

社会体育公共资源的有限性决定了一部分利益的取得必将导致另外一部分利益的损失。在我国经济社会的转型期，在我国的 “金牌”成绩已得到世人认同的背景下，对 “金牌”这种竞技体育公共利益的保护除了法律上的保护之外，不断完善市场机制，采取政府与市场投入相结合的方式无疑是最佳选择。

3 结语

在转型期，对我国体育公共利益进行科学的界定，有利于我国体育事业的和谐发展，同时也有利于对体育公共利益的有效保护。体育公共利益与公民的个人体育利益、国家利益、政府利益既有冲突，又有融合。尤其是处于转型期的我国体育公共利益，不仅包括普通公民的体育利益，同时也包括以 “金牌”为代表的竞技体育利益，偏重任何一方，都会使矛盾趋于加剧。而现阶段，重点在于对普通公民体育利益的保护，而由于资源的有限性，竞技体育利益的保护应采取政府与市场投入相结合的方式。

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