对农村两委“一肩挑”及交叉任职的思考

薛海鸣，李小红

（1.山西农业大学 马克思主义学院，山西 太谷030801；2.山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

农村两委干部“一肩挑”及交叉任职从2002年正式提出以来，在实践中获得了迅速的推广，目前已经成为农村处理二者关系的主要形式，其在农村治理中发挥积极作用的同时也面临诸多新问题和新挑战。

一、农村两委干部“一肩挑”及交叉任职的实施

随着人民公社体制的解体，人民公社被乡政府取代，原来农村基层治理结构中的大队和生产队也逐渐被村民委员会取代。1980年广西壮族自治区河池市宜山、罗城两县的一些农村由于社会管理的需要，由农民自发组织了全新的准政权组织——村民委员会。村民委员会初创时期的主要职能是帮助政府维持当地治安，后来逐渐扩展到农村政治、经济和社会生活的方方面面。其性质也由初创时期的准政权组织逐步过渡到群众自治组织。

国家层面对村民委员会地位的承认始于1982年 《宪法》，其第111条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。1987年11月14日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法 （试行）》，并于1988年1月1日正式实施。村民自治作为我国的一项重要政治制度得以正式确立。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过了 《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法律在2010年又进行了修订，进一步巩固了村民自治制度在农村治理中的核心地位。

中国共产党作为我国社会主义事业的领导核心，其在农村地区设立了自己的基层组织——农村党支部。国家和党也颁布了一系列的法律法规和规范性文件，明确了党在农村生产和生活中的领导地位，但是并没有规定具体可操作的办法。随着村民自治制度的不断发展完善，农村党支部对农村生活的影响力不断下降，农村党支部和村委会之间的矛盾也愈演愈烈。为了加强党对农村的领导，缓和农村“两委”矛盾，2002年7月14日中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了 《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出了四个“提倡”，即“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量”。

文件下发后，全国各地纷纷开始进行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”及村党支部和村委会成员交叉任职的实践，出现了两个较有代表性的模式，即山东的威海模式①山东威海模式，通过将党支部与村委会直选相结合的方式来实现一肩挑。其主要做法是提倡党支部成员与村委会成员交叉任职，要求所有的农村基层党支部书记和支部成员都积极参加村民委员会选举，接受广大群众的挑选，如果现任党支部书记当选村委会主任，则顺利实现“一肩挑”；如果支部书记落选，则在选举后，农村基层党组织按照党内选举的程序，将是党员的新任村委会主任选为农村基层党组织的书记，假如新任村委会主任不是中共党员，则由上级党组织积极发展其加入党组织。和广东的顺德模式。②广东顺德模式，主要做法是在村委会选举中，充分发挥党组织的领导核心作用，通过法定程序，加强对群众的正确引导，把党的组织意图和尊重民意统一起来，使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员，实现党支部成员和村委会成员的交叉任职。近些年来，中国广大农村地区村支部书记和村委会主任“一肩挑”的实践推进得非常快。“截止2008年底，中国共有农村村民委员会60.1万个，村委会成员240万人，其中党员占70%，村委会干部中党组织书记、村委会主任两个职务 ‘一肩挑’的占到61.9%。”［1］农村党支部书记和村委会主任“一肩挑”以及“两委”交叉任职在缓解农村“两委”矛盾，减少治理摩擦，降低财政和农民负担等方面都发挥了积极作用，为新农村的发展和稳定奠定了基础。但是这种治理结构在取得一系列成绩的同时，也面临许多新的挑战。

二、农村两委干部“一肩挑”及交叉任职面临的治理困境

（一）农村两委“一肩挑”及交叉任职的改革并未把握农村两委矛盾的关键

徐增阳在探讨农村两委矛盾时，将其分为三个层面的问题。第一个层面是个人间的冲突，也就是村党支部和村委会由不同成员组成，不同个体之间因为脾气、性格和工作方式方法等方面的不同，而最终以“两委”矛盾的形式表现出现的冲突。第二个层面是组织间的冲突，这主要是由于规范村党支部和村委会关系的法律法规没有明确界定二者职责范围和关系造成的。第三个层面是权力间的冲突，村党支部的权力是中国共产党对国家政治领导权在村庄的延伸，代表的是上级的权力，遵循自上而下运作的逻辑；村委会的权力是一种自治权力，是代表乡村社会，遵循自下而上的运作逻辑。［2］徐增阳的观点给我们分析这一问题提供了很好的视角。

农村两委“一肩挑”和交叉任职，使得村党支部和村委会变成了“一套人马、两块牌子”，通过人员和组织的整合，第一层面的矛盾和第二层面矛盾从形式上看似乎解决了，但农村两委最核心，最根本的冲突是第三个层面。由于村民自治的发展和完善，村民委员会的权力来源是村民的授予，因此村民委员会更多的是代表村民的利益或者是局部利益。国家的整体利益和政务在农村的推行由于村民自治的实施受到了很大的制约，村党支部就成为村民自治推行后，在农村地区维护国家整体利益和推行政务的组织载体。虽然国家整体利益和村民的利益在根本上是一致的，但是在特定时期或特定情况下，二者也会发生冲突，而这种利益的冲突才是农村两委矛盾最根本性的原因。而农村两委干部“一肩挑”及交叉任职并没有解决二者矛盾的根源，只是进一步强化了村干部的角色分裂，强化了国家整体利益和政令在农村的推行。

（二）农村两委干部“一肩挑”及交叉任职使得农村的权力过于集中

我国还处在社会转型时期，社会发展变化速度很快，各方面的制度建设相对滞后，造成社会上权力被滥用的情况时有发生。当前，由于工业化的迅速推进和户籍制度限制的双重因素的制约，我国出现了大量的非户籍迁徙的农村人口，致使农村村民自治的决策机构——村民会议，因为不能达到法定人数，召开的频度明显下降，民政部部长李立国2010年12月接受农民日报记者采访时谈到，全国35%以上的村每年召开村民会议；75%以上的村每年召开1次以上村民代表会议。［3］由此可以看出，村民会议在村民自治中的地位是不断下降，村民委员会尤其是村委会主任的地位不断提升。在推行了农村两委干部“一肩挑”及交叉任职后，村党支部和村委会在很大程度上成为一个整体，村党支部书记和村委会主任兼任，在村民会议无法正常运作的情况下，致使农村的权力完全集中于一个组织甚至于一个人，使村民自治权被滥用成为可能。

（三）农村两委干部“一肩挑”及交叉任职削弱了农村监督

中国共产党是我国的执政党，是我国社会主义事业的领导核心，其在我国的各项建设中都发挥着重要作用。农村党支部作为党在农村的基层组织，在农村生活中也发挥着重要作用，监督职责就是村党支部的一项非常重要的职责。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的要求，农村党支部的监督对象主要是党员、村组干部和村办企业管理人员。在农村两委干部没有实践“一肩挑”及交叉任职的情况下，农村党支部还可以通过异体监督的方式监督村委会和村委会主任的工作，保障其依法行使职权。而二者实行“一肩挑”及交叉任职后，农村党支部对村委会和村委会主任的监督就由异体监督变成了同体监督，监督效率明显下降，增大了农村权力滥用和腐败的风险。

（四）农村两委干部“一肩挑”和交叉任职的改革模糊了农村党务工作和村务工作的界限，分散了精力，制约了农村治理的效率

基层党组织是我党战斗力的源泉，其良性发展壮大对农村的各项工作都具有极其重要的意义，且农村的党务工作也很多，诸如发展党员、对群众进行思想政治教育等。农村两委干部“一肩挑”及交叉任职后，村党支部书记和村委会主任为同一个人，更多的精力投入到农村经济发展和社会稳定方面，致使农村党务工作被搁置，农村党支部行政化色彩趋于强化，在民众中影响力下降，农村党组织发展相对缓慢，这也是近些年来党组织在农村影响力下降的一个重要原因。

三、农村两委干部放弃“一肩挑”，完善交叉任职

（一）科学合理界定农村两委的职责

2007年修订的党章明确规定党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，并要求基层党组织“不领导本单位的业务工作”，这一规定理应成为指导划定二者职责范围原则。首先，农村党支部的领导应该是政治、思想和组织领导。党的政治领导除了贯彻上级的意图之外，其对农村的领导应该侧重于对事关农村发展的重大问题的建议权，在这一过程中不能把领导权当作决定权，不能用行政命令的方式在农村灌输党的意图，而是要通过切实为农村、农民谋利的方式影响农民，带领农民和农村发展。思想领导要侧重于宣传先进的思想文化，宣传符合农民利益、贴近农民生活的思想和文化；组织领导应该侧重于发展党组织和推荐优秀党员担任村民自治组织和其他农民自治组织的领导职务。其次，农村的具体管理工作应该交由村委会来处理，村民委员会组织法规定的属于村民委员会的职责，党组织不能干涉。

（二）理顺农村党支部和村委会的关系

这主要应从两个方面入手：一是农村党支部应该通过领导村民会议和村民代表会议进而领导村民委员会的工作。我国的政体是人民代表大会制度，我国党对政府领导的一个重要的途径就是通过领导人民代表大会进而领导政府。农村党组织和村委会的领导关系也可以借鉴这种模式，赋予党支部召开村民会议和村民代表会议的权力，让党的主张通过村民会议或村民代表会议成为整个村的意志，进而由村委会贯彻执行。二是要通过“二者”的适当交叉任职来沟通二者。农村党支部与村委会完全没有人事的交叉也是不合适的，不利于二者的信息交流和协调，因此适当的交叉任职是必要的。适当的方式是村党支部书记不兼任村委会主任，村党支部委员兼任村委会成员，但兼任的人数不应该超过村党支部成员的半数。这样做的目的首先是保障党组织的独立性，保障党组织监督的效率；其次使得党组织不会陷入农村的具体管理事务当中，使得党组织的主要精力能集中于自己的本职工作，进而推动农村党组织的发展，增强农村基层党组织的战斗堡垒作用；再次通过部分党支部成员兼任村委会成员，还能保障党组织适时了解农村工作的具体情况，也可以在必要的时候施加影响，贯彻党的意图。

（三）巩固和提高农村党支部的合法性基础

农村基层党组织的领导成员是由该村的党员选举产生的，而任何一个村里的党员数量相比较村民来讲都是少数。2009年中共中央组织部发布的全国党员职业构成情况，截止2008年底全国农牧渔民党员共2361.2万名，共有60.5万个建制村建有党组织，共有党支部 （总支部、党委）委员203.6万名，平均每村3.4名委员。［4］由占村里很小比例的党员选举产生的村党支部及其书记和由全体村民选举产生的村委会及主任相比，其合法性明显要低。为了巩固和提高农村基层党组织在农村的合法性，就要在农村党支部选举中更多地引入村民的参与。20世纪90年代发端于山西省河曲县城关镇岱狱殿村“两票制”推选村党支部书记的民主实践就是巩固和提高农村基层党组织合法性的重要手段，这一实践很快在全国得到了推广。到2000年底“全国已有20多个省市实行 ‘两推一选’和 ‘公示制’试点，四川省、重庆市推行面达95%以上。山东省在22 000个村实行 ‘两推一选’，公开选拔村党支部成员31 700多人”。［5］这一民主形式在实践中又因地制宜地衍生出了多种形式，如“三荐二考”“两推一选”“两步两轮竞争直选制”“三推三选”“三票制”等等。［6］通过让村民参与并影响村党支部书记和委员的产生能在很大程度上巩固和提高村党支部的合法性基础。

对于农村两委关系的调适是关系到广大农村的稳定和发展，关系到广大农民切身利益的头等大事，也是巩固党对农村有效领导的重中之重。只有正视并处理好二者的矛盾，才能找到一条村级组织规范化建设的有效途径，才能切实推进农村的基层民主政治建设。

［1］周刚，愈俭.中国农村村民委员会成员中党员占70% ［EB／OL］.（2009－5－16）［2012－04－10］.http：／／news.163.com／09／0516／21／59FFNE9O000120GU.html.

［2］徐增阳.“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路 ［J］.中国农村观察，2002（1）：71－74.

［3］孙乃会.民政部部长李立国：巩固农村基层民主建设成果 ［EB／OL］.（2010－12－23）［2012－04－10］.http：／／www.moa.gov.cn／fwllm／jrsn／201012／t20101223＿1796121.htm.

［4］中共中央组织部.中组部发布全国7593万党员职业构成等情况 ［EB／OL］. （2009－05－16） ［2012－04－10］.http：／／www.jiaodong.net／news／system／2009／07／02／010568601.shtml.

［5］项继权.20世纪晚期中国乡村治理的改革与变迁 ［EB／OL］.（2005－11－09）［2012－04－10］.http：／／www.chinaelections.org／NewsInfo.asp？NewsID＝847.

［6］李小红.中国农村治理方式的演变与创新 ［M］.北京：中央编译出版社，2012：167－170.