农村治理主体多元化的现实困境与实现路径

崔晓芳

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

改革开放前，我国政府通过政社合一的“人民公社”体制，对我国农村实行严格的行政控制，其实质是以国家政权为基础的政府一元化治理。随着20世纪80年代以来，作为我国基层民主建设重要实践形式之一的村民自治在广大农村的普遍实行，农村的民间力量开始进入农村治理领域，政府不再是农村治理的唯一主体。在这种情况下，农村治理主体的多元化成为农村治理结构的必然趋势。［1］

一、农村多元治理主体解析

（一）乡镇政府——农村治理的政府权威代表

在人民公社解体之后，我国农村地方性公共物品失去了供给主体，面临着严重短缺的危机。为弥补这时期出现的农村治理空白，我国在1983年设立了作为农村地区政府权威代表的乡镇政府。1988年颁布的 《村组法》规定：乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这一规定不仅明确了“乡政村治”农村治理体制下乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，实际上也明确了作为农村多元治理主体中重要一元的乡镇政府，其职能定位应是以提供公共服务为核心，而不是直接管理农村经济社会事务。

（二）农村党支部——农村治理的领导核心

农村党支部是中国农村的基层党组织，1988年颁布的 《村组法》以法律形式明确规定了其在农村治理中的地位：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。

（三）村民委员会——农村治理的自治基础

2010年10月28日修订通过的 《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在“乡政村治”农村治理体制下，村民委员会代表着农村正式自治权威，村民委员会自治功能的充分发挥是农村治理的自治基础。

（四）广大村民——农村治理的主要力量

“治理”强调政府与公民社会的合作，在农村治理中，广大村民毫无疑问是主体力量，是农村治理主体多元化的重要体现。村民在农村治理中的角色可以划分为三类——村组干部、农村精英和普通村民。［2］

村组干部，也可以称为体制精英。主要是指按照 《村民委员会组织法》的规定，由村民直接提名选举出的村主任、副主任和委员，一般情况下共三至七人。村组干部是农村治理中正式权力资源的掌握者。

农村精英，也可以称作体制外精英。指农村成员中具有杰出才能，在声望、权力、财富等方面与普通村民相比，具有较大优势的个体或群体。农村精英是农村治理中非正式权威的代表，是促进农村治理主体多元化的重要角色。

普通村民，指在农村治理中不具备政治社会影响力，但具有潜在的参与农村自治的一般村民。普通村民是村级正式权力的授予者和委托者，其积极参与是实现农村自治的基础，是农村治理主体多元化进程中的基本力量。

二、农村治理主体多元化的现实困境

随着村民自治的实行和发展，农村治理主体的多元化成为我国农村治理的应然发展方向。但20世纪80年代以来以村民自治为核心的农村治理改革是政府自上而下推动的一次不彻底的治理改革。由于我国历史上民主自治传统的缺乏，在“乡政村治”压力型行政管理体制下，政府在农村实际治理中仍然起着决定性作用，“乡政”与“村治”难以实现有效对接，使得农村各“应然”治理主体间关系难以正常化。当我们聚焦于实践中的农村治理运行过程时，不得不注意到，现阶段我国农村治理模式实质上仍是以政府为中心的“一元化”、“单中心”治理。这成为我国农村治理主体走向多元化的现实瓶颈，进而构成我国农村治理所面临的种种困境。

（一）乡镇政府的职能异化

乡镇政府的设立，原本是为了尽可能减少国家行政力量对农村经济社会的控制和干预，但是“乡政村治”存在的体制性缺陷，使得乡镇政府在实际运行过程中，恰恰成为“村治”自治功能退化的推手。

在自上而下的压力型体制下，乡镇政府处于国家政权体系的末梢地位，这就决定了乡镇政府必须要听命于上级政府，成为国家在农村的各项发展目标、计划和任务最终落实者和贯彻者。承受着体制内巨大压力的乡镇政府在实际运行中，为完成任务，必须运用强有力的行政权力影响和控制村民委员会及农村其它自治组织。虽然 《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡镇政府与村民委员会两者的关系做出了规定，乡镇政府的职能应该是指导、支持和帮助农村社会实现自治，而不是直接对农村社会进行干预。但是这种原则化的规定没有更多的制度支撑。作为国家权力代表的乡镇政府在实际运行中，必然会利用这一制度空隙，凭借其资源优势和组织优势，将行政权力渗透到农村社会中，控制农村自治组织，更多地关注政府利益，成为政府各项指标的推行者。乡镇政府职能的异化导致村民自治得不到有效的贯彻实施。

（二）村民委员会的角色嬗变

由于“乡政村治”本身的体制性缺陷，乡镇政府对农村自治组织的必然控制，使我国很多农村的村民委员会不仅要完成本村自治范围内的各项事务，而且还要完成乡镇政府下达的各项任务。村民委员会实际上扮演了双重角色——既是国家和政府在农村的代理人，又是本村事务的管理者。其实质角色逐步演变成为乡镇政府的下属单位，成为国家行政功能的延伸者，丧失其独立性。因此，村民委员会的角色嬗变使其处于了一个尴尬境地：一方面，村民委员会是制度规定上的自治组织，并不具有行政组织的行政权力，在落实行政任务时遭遇多重困难；另一方面，名义上的自治组织向实质上行政化的嬗变，使得它本身无法取得农村社会和农民的信任，也就无法实现农村社会的有效自治。

（三）农村党支部的领导偏差

虽然我国相关法律并没有明确授予基层党组织有关基层社会管理的公共权力，但在我国的政治设计中却实际赋予了基层党组织在农村正式组织中的最高权威。实行村民自治之后，长期以来基层党组织直接代表村民管理农村经济社会事务的方式已经不再适用。在此情况下，一些基层党组织难以适应这种变化，无法实现科学领导，其领导核心作用难以正常发挥——有的无所作为，有的仍然依靠行政命令，直接处理农村治理中的各项事务，加之现行的制度规范并没有对农村党支部与村民委员会之间的权力、职责进行明确划分，导致很多农村地区的村党支部和村委会各行其是、各为其政，无法发挥合力作用，在很大程度上弱化了村民自治的成果。

（四）农村精英良性作用的有限发挥

在20世纪80年代后，伴随我国农村制度变迁和经济改革成长起来的农村精英，由于其掌握着较多农村经济社会资源，毫无疑问是推动农村治理主体多元化进程的重要因素。虽然村民自治的实行为农村精英在农村治理中发挥重要作用提供了制度支撑，但是在实际治理过程中，农村精英作用良性发挥却受到种种限制。首先，由于中国长期以来形成的城乡发展不平衡，使得不少在经济上较有作为的农村精英，出于自身利益考虑，向城市转移，在一定程度上造成农村精英群体的流失。其次，由于村民自治制度的不完善，缺乏农村体制外精英向体制内精英流动的良性运作机制。在农村利益复杂化的情况下，农村体制外精英和体制内精英会偏离共同目标，形成对立和冲突。再者，我国农村长期以来缺乏民主自治的传统，在现有的村民自治制度中，一些农村精英在农村治理中存在过分与不适当介入的情况，导致村民自治发生了一定程度的偏差。［3］

（五）普通村民的集体失语

普通村民应是农村自治的主体力量，但是这种“主体力量”在实际的农村治理中却处于弱势地位。主观上，由于我国农村长期以来民主自治文化传统的缺失，普通村民主体意识不强，参与治理的积极性不高；客观上，在市场经济中，分散的普通村民由于其组织化程度低，信息闭塞，在经济上极其脆弱。加之村民自治制度的不完善，在实际运行过程中，许多地方村民代表大会没有落到实处，村民权益难以通过村代会得到保障，分散的农民又无其它利益诉求渠道，造成广大村民在政治上也处于被动地位。在这种政治失语的环境中，当普通村民的自身利益受到侵害时，或忍气吞声，或被动地依附于某些能在农村自治中发挥作用的农村精英，依附于各种非正式组织甚至非法组织，以获得其在农村治理中的社会归属感。

三、农村治理主体多元化的实现路径

虽然我国村民自治制度尚不完善，在实际运行中对农村治理主体多元化的实现构成了种种制约，但不应对我国以村民自治为核心的农村改革本身产生怀疑。笔者认为，探寻农村治理主体多元化的实现路径，本身也是在探求我国村民自治制度完全意义上民主自治实现的路径。

（一）改革农村治理主体

1.构建“县政乡社”农村治理体制

由于我国地区间经济社会发展的不平衡性，在“乡政村治”体制下，通过制定可操作性的法律来明确界定乡镇政府与农村自治组织之间的权力和利益边界是困难的。而乡镇政府改革，虽然有助于改善政府基层治理，但并没有解除乡镇政府所承受的自上而下的体制性压力，乡镇政府代表的政府权力依然会对农村自治构成侵犯。因此，要将政府权力从农村自治领域中彻底退出，必须突破现有的“乡政村治”体制框架，构建“县政乡社”农村治理体制。即撤销作为农村治理重要主体之一的乡镇政府，建立乡镇自治组织作为农村治理中新的一元，从而形成乡镇大社区。县级政府在国家政权体系中处于最基层，通过健全县级政府职能部门在乡镇大社区的派出机构，如计划生育、工商税收、国土管理等，实现县级政府对农村行政事务的管理。同时，在强化农村自治组织的基础上，改变乡镇自治组织的运行方式和治理方式，可以考虑实行乡镇长直选，对乡镇地方重大公共事务的决策，须在广泛吸取乡镇居民意见的基础上，进行全民公决。总而言之，实行“县政乡社”农村治理体制，可以理顺政府与农村社会的关系，实现农村社会的有效治理。［4］

2.强化农村党支部的领导核心地位

针对基层党组织和党员在农村治理中领导作用的弱化和偏差，必须强化农村党支部的领导核心地位，这是实现我国农村治理主体多元化中制度设计的底线和边界。而农村党支部领导核心作用的发挥必须依赖于组织方式和领导方式的创新。在这方面，河北肃宁县农村党支部的做法值得借鉴。在组织方式的创新中，肃宁县农村党支部打破了传统中基层党组织以行政村为单位的组织模式，在各经济组织、各工业园区、各生活社区中都建立起了党支部，哪里有群众，哪里就有党组织，基本实现了基层党组织在肃宁县农村的全覆盖。在农村具体事务的治理中，党组织作为“主心骨”凝聚人心，整合力量，积极引导，充分发挥了基层党组织的政治优势和组织优势。肃宁县农村党支部领导方式的创新，主要体现在搭建村民代表大会平台，完善村民自治组织方面。为使村民权利落到实处，肃宁县农村党支部着力将村民代表大会做实。涉及到本村经济社会发展的重大决策，必须由村代会做出决议。决议形成后，由村委会具体执行。同时，肃宁县农村党支部书记通过竞选兼任本村村代会主席。这样一来，农村党支部通过村代会将村民的意志上升为村代会决议，从而理顺了村党支部、村委会、村代会之间的关系，形成了“党组织领导、村代会决策、村委会执行”的新模式，突出了农村党支部的领导核心地位，实现了基层党组织的有效领导。［5］

3.提高农民的组织化程度

在经济领域和政治领域中处于弱势地位的农民，要具备表达自身利益诉求的能力，必须摆脱高度分散的状态，通过农村民间团体组织起来，如目前在农村很多地方出现的各种专业经济合作社、农技服务中心、农村法律中介组织等。这些民间团体大多属于自发性组织，没有得到政府有关部门的认可，而且大多缺乏有效的组织管理体制。因此政府要给予农村民间团体独立的发展空间，不仅在法律和制度上给予其应有的地位，而且要积极支持引导，在促进农村民间团体专业能力的同时，培育其承担农村经济、政治、社会发展的主体意识，借以成为激发乡村社会活力的重要元素，使组织化的普通农民成为农村治理主体多元化中的重要一元。［6］

（二）完善农村多元主体合作治理体制

1.明确划分两委职责权限

在当下的农村治理中，解决两委之间矛盾冲突的关键，是要在法律制度层面明确划分两者的职责权限。虽然已有法律制度对两委的职责权力做出了规定，村委会依据 《中华人民共和国村民委员会组织法》行使各项村务管理权，党支部依据 《中国共产党基层组织工作条例》，对村务工作行使核心领导权。但是问题在于，在农村治理的实际中，村务管理权与村务领导权在很大范围上是重合的。由于法规制度的不完善，使得两委在农村治理中依法办事恰恰陷入了混乱。这就需要进一步在法律制度层面对两委的具体职责、权限边界做出具体的、明确的、可操作性的规定。

2.健全农村精英吸纳机制

农村体制外精英有较高的参与农村治理的需要。但是，现有的村民自治制度并没有对吸纳这些体制外精英参与到农村治理中做出完善的规定。在农村社会治理的实际运行中，很多地方出现了体制内精英与体制外精英两个势力圈相对抗的局面。实质上，广大村民、体制内精英和体制外精英三者的根本利益具有一致性，关键是建立一套完善的吸纳非体制精英参与农村治理的良性机制。最有效的就是将这些在野的农村精英转变为体制内精英。这一方面需要完善村民选举制度，使得在村民中有较高权威和影响力的非体制精英能够顺利当选为村干部，另一方面，可以考虑将农村的经济能人、文化能人组织起来，成立村级治理顾问团，为农村建设发展出谋划策，并对村干部进行监督。［7］

四、结语

依据治理和善治理论，农村治理的有效实现，也就是农村社区公共利益最大化的实现，依赖于政府权威和农村民间权威的结合。农村治理主体的多元化便是这种结合的必然表现。要注意的是，我国农村治理主体多元化的实现，依然离不开政府主导作用的发挥。

这种主导作用体现在运用经济的、法律的、政治的手段，改革重塑农村各治理主体，提供各主体间合作治理的体制保障，引导控制农村治理主体多元化的进程和方向等方面。

［1］俞可平.治理与善治 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2001：7－20.

［2］俞可平，徐秀丽.中国农村治理的历史与现状——以定县、邹平和江宁为例的比较分析 ［J］.经济体制社会比较，2004（2）：22.

［3］徐勇.中国农村与农民问题前沿研究 ［M］.北京：经济科学出版社，2009：28－41.

［4］于建嵘.农村治理的问题与对策 ［J］.中国政法大学学报，2008（4）：108.

［5］中共中央课题组.让农民组织起来——肃宁县创新农村治理模式的实践与启示 ［J］.中国党政干部论坛，2011（3）：22－23.

［6］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：1－28.

［7］曾芳芳.农村治理多元化的路径选择 ［J］.甘肃农业，2008（10）：21.