现阶段村民自治下的农民参与现状分析研究

尚云华

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州215123）

塞尔·P·亨廷顿指出：“在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成了决定性的集团。……如果农民默认并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，他就会成为革命的载体。”“在传统社会和现代化初期，稳定的基础在于农村。”［1］在中国十三亿人口中，农民的数量占到了八亿之多，提高农民参与的水平，扩大农民参与的范围，是为了更好地适应现代民主政治的发展。农民的广泛参与成为现代社会公平、公正原则发展的一种必然趋势。公平表现为全体公民在政治生活中享有平等的政治权利，在法律规定的范围内可以自由地行使权利；公正体现在社会公共事务在形成决定之前须由全体社会成员自由充分讨论，以便在此基础上形成公正的意向。实现社会资源的公平分配，必然要全体公民都参与进来。要实现全社会的公平、公正，农民自然应包括在其中。

在实践中，村民自治是农民政治参与的直接形式，农民参与的积极性提高、农民参与的范围扩大，对于新农村建设和基层民主的进步都有着重要的意义。美国福特基金会项目官员何杰森对中国的村民自治制度的前景评价到：“只有村民希望扩大自己的自治权，村民自治才有内在的生命力。”农民自己最清楚自己需要的是什么，村民自治不是村干部自治，也不是乡镇政府或更高政府的治理，只有让农民广泛参与到乡村治理中，才能达到自治的目标。有学者说，不管农民如何贫困，如何缺少教育，他们都知道自身的利益，都要求把握自己的未来。［2］农业人口数量占我国人口总数近2／3，农民的参政意识提高，有助于农村社会的稳定，对促进我国的民主制度建设意义重大。于建嵘在 《岳村政治》中说道：“有着更广泛农业人口的中国，乡村社会的民主化，对于全社会的现代化和民主化所具有的伟大意义是不言而喻的。”［3］

一、村民自治下农民参与的现状

社会学家、三农问题评论家艾君指出，从现在人们的认识程度看，现阶段在我国如果给“农民”一词下个定义，那就是“户口登记在农村并为农业户口的农村人”。农民参与的内容主要集中在农民对于共同利益的主张。由于农民主要从事农业生产，农民的生产和生活活动也基本局限在村庄范围内，因而农民主张的共同利益几乎可以限定在一定范围内，比较容易确定。这其中包括农民最关心的土地的分配问题，村委会选举、税费改革后实行的粮食补贴，农村医保等等。农民参与的途径分为以下两种：1.常态参与。在正常情况下，农民或农民团体以常规的渠道、方式参与政治生活。即王浦劬定义下的政治参与。王浦劬等人认为，从政治参与的外延来看，政治参与只局限于以合法手段影响政府的活动，而不包括非法的活动。农民常采用的参与途径，例如政治投票、政治选举、结社 （如建立农村专业合作社），可视为常态政治参与。2.非常态参与。在界定政治参与的外延时，有学者提出如果将政治参与的外延扩至非法的暴力活动，则政治参与包含了推翻既有政治秩序的对抗性政治行为。当国内外出现政治危机或重大变故，在政治参与条件受到限制、剥夺或按照常规途径无法实现预期政治目标时，参与主体可能转向以非常规的方式参与政治，即非常态参与。［4］这里非常态参与不完全等同于非法的参与形式。实际生活中，农民越级上访的事件常有发生 （这是由于问题得到个别领导人的重视而导致上访成功的案例示范效应造成的），在少数地方暴力抗法的事件时有发生。

改革开放以来，随着市场经济的发展，农民逐渐意识到个人在经济活动中的利益。有学者指出，市场经济具有自由、平等、民主的内在要求，常常带来人民民主意识的觉醒。［5］在发达地区中有民主程度低的乡村，在欠发达地区中也会有基层民主发展好的农村。总体来说，我国现阶段农民的民主程度还在低水平徘徊。

二、影响农民参与的因素

（一）经济发展水平

根据马斯洛的需要层次理论，人的需要都有轻重层次，低层次的需要得到满足后，高层次的需要才会得到重视。马斯洛认为，在特定的时刻，人的一切需要如果都未能得到满足，那么满足最主要的需要就比满足其他需要更迫切。［6］在政治需求和经济发展之间，农民首先是满足经济需求。金太军等人认为，农民追求自身利益是导致农民政治冷漠的主要因素。［7］也正是因为农民追求自身利益，使得农民越来越原子化。贺雪峰认为许多地方农民越来越原子化，这使得他们越来越难以形成集体活动来保护自己的利益。［8］

（二）社会地位

一般在财富、教育、职业、权利和威望等方面均处于较高层的公民 （一些学者形象地将农村中的这部分人称之为“农村精英”），其政治参与程度就高些；而在社会分层中处于较低地位的公民，其政治参与程度就弱些。在农村，受教育程度高的农民对政治参与有全面的认识，政治关心程度也高，收入高的农民政治参与程度也相对高，他们有强烈的政治兴趣、政治意识和政治责任感。有学者在研究农村民主建设时，指出农村精英在村民自治建设中发挥着重要作用。仝志辉在 《村民选举参与中的精英动员》中对精英的定义为：“在小群体的交往实践中，那些比其他成员更能调动更多社会资源获得更多的权威性价值分配的人，就可称之为精英。”

（三）政治机制

农民的政治参与作为一种政治行为，必然受到政治自身因素的影响。具体分为三个方面：1.选举制度。选举为营造稳定的政治环境创造了条件，选举制度为权力的和平交接和转移提供了有效的保证，能够从最大限度上调动社会成员参与的积极性，培养公民的公共意识和参政意识。现实生活中与农民较常接触到的选举是村委会的选举，选举中能否最大程度地实现公平、公正，是衡量民主程度的重要参数。2.乡镇政府的引导。作为国家行政权力的末梢，乡镇政府是国家的基层政权组织，它与农民的联系较为紧密，作为国家权力的基层代言人，国家对于农村的政策和方针，最后都要通过乡镇政府来实行，乡镇政府的政治举措对农民参与的方向影响深刻。3.村民自治组织的领导。村民委员会是基层群众性的自治组织。作为联系乡镇政府和农民的中介，它的职能定位是农村民主建设的重要内容。村委会能否代理农民更好地实现权益，是影响农民政治参与积极性的重要因素。

（四）传统因素

现代社会里还存在着许多传统因素，这些传统因素已经对农村社会的民主进步形成了一种阻碍。1.宗族意识和乡土观念。长期以来受儒家文化的影响，农民对乡土有一种特殊的感情。费孝通先生在 《乡土中国》家族一节中，曾这样论述：“在中国乡土社会中，不论政治、经济、宗教等功能都可以利用家族来担负，家必须是绵续的，不因个人的长成而分裂，不因给人的死亡而结束，于是家的性质变成了族。”［9］在农村，宗族意识太强，会导致村委会选举变为几个家族的竞选，使真正有能力的人不能脱颖而出。农民的乡土观念比较浓，这可以通过一些现象间接反映出来。农民即使外出务工，在城市中的居住，也呈现出地方性群体聚集的现象，比如“河南帮”、“安徽帮”等。乡土观念太浓则不利于农民的流动。2.“臣民”观念。在历史上，农民甘心于被管理的地位，农民不到万不得已是不会奋起反抗的。现在即使少数有头脑的村民会发发牢骚，也看不到大批农民采取行动。这种观念使农民参与处于较为被动的状态，使得村民自治缺乏有效的监督机制。赵树凯认为，农民的参政能力提高了，特别是农民对于政府的问责意识和问责能力提升了，就会给予政府足够的压力。这种来自农民的压力，就会转化为政府变革的动力。［10］

三、完善农民参与机制的对策和建议

（一）提高农民收入水平

经济基础决定上层建筑。农村经济基础薄弱，与城镇居民相比，农民的收入水平比较低，提高农民参与的积极性，应把提高农民的收入作为首要工作。提高农民收入水平分为两个方面：1.丰富农民生产的内容——增加非农业收入占农民总收入的比例。在农业之外另辟途径，为农民创收制造条件。费孝通先生在三坊江村时指出，从农村经济新结构中农、副、工三个方面来看，发展前途最大的显然是工业。［11］在一些经济发达地区的农村社区从事工业的人口已经超过了主要从事农业的人口 （苏南一些地区），欠发达地区农民还是农业生产为主，同时副业发展水平比较低 （西北地区）。费先生提出的“工业下乡”的路径，值得采取。2.促进农村剩余劳动力转移。农村的资源是有限的，每年环境恶化导致耕地面积大幅减少，而我国的人口数量在短期内是无法控制下降的。土地的代代相传中，农民人均拥有的耕地面积实际在逐渐减少。而且因为个人拥有的土地较少，农业难以形成产业化经营，农业生产成本较高。现阶段，应促进一部分农民离开土地生产，转移农村剩余的劳动力，离开农村的农民再将土地转包出去。在江苏滨海县八滩镇，可以看到大片的土地承包，外出务工的农民将土地同时转包给同一个人，既实现了农业的产业化经营，降低农业的生产成本，又增加了农民的收入。

（二）推进农村民主制度建设

首先，完善选举制度。选举是体现民主的典型表达方式，选举制度的完善，可以从以下几个方面入手：1.建立流动票箱。农业生产讲究时效性，当农民选举时间与农忙时节相撞时，村干部可以拿着流动票箱挨家挨户收集选票，为农民参与提供便利。2.增设秘密写票处。这项举措避免了其他选民的干扰，但是要加强对此过程的监督，保障农民选票的有效性。3.邮寄选票。选民通过邮寄的方式参与选举。在外务工的农民工经常会错过选举，为了让这部分人也参与进来，保证参与的广泛性，邮寄选票不失为一个办法。其次，完善村民会议和村民代表会议制度。新农村建设中农村改造涉及到的事务繁多，村里的重大事务需要由村民会议讨论决定，广泛听取村民的意见，只有这样才能保证农民的合法地位，激发农民参与的积极性。在一些较大的村，或者外出务工人口较多的村庄，村民会议的召开往往难以实施，这就需要村民代表会议讨论决定。为了保证尽可能多的村民参与进来，村民会议或村民代表会议的召开应避开农忙时节，并选在农民工返乡的时间举行。最后，推进政务公开、村务公开制度。知情是农民参与的前提，农民只有在充分了解事实的情况下，参与结果才能不失公平。普通农民和政府、村委会相比拥有的信息资源是不对等的，要让农民广泛参与进来，就得改变这种关系，事务公开，让农民拥有的资源对等。有条件的地方可以试着推行电子政务，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。

（三）发挥党和政府的积极引导作用

现阶段，农民的“惧官”心理仍然存在，旧社会的体制 （剥削压迫）对农民精神造成的毒害一时还不能消除。要改变农民的这种心态，就要让老百姓切实体会到地方政府办实事、办好事的事实。当农民的“惧官”心理降低了，农民对现有体制中不合理的现象发出抗议，才能发挥民主监督的力量。现在农民最关心的问题还是收入，政府的职能定位应该是带领农民致富。政府尽可能少向农民“伸手”，为农民创收创造有利条件。可采取的措施比如引进技术人才，指导农民进行农业生产；为农民提供致富信息，提供小额贷款，规范市场经济法制建设，保证农民在市场经济中的平等地位。加大对农村教育事业的投入。现阶段一部分农民的权利义务观念淡薄，农民没有完全意识到行使政治权力带来的意义，这与农民的受教育程度有一定关联。优化农村教育的师资队伍，加大对教育的硬件投入。农村教育设施相对落后，如校舍破旧、教学仪器落后，影响农村教育事业的发展，需要政府的重视和扶持。充分发挥大学生村官的作用。选拔优秀的大学生回农村，为新农村建设注入新的血液。大学生村官将先进的科学技术和管理理念带下乡，带领农民发家致富，拓宽农民的视野，使农民自发参与到村庄事务的管理中。

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序 ［M］.上海三联出版社，1989：267.

［2］刘亚伟.无声的革命——村民直选的历史、现实和未来 ［M］.西安：西北大学出版社，2002：92.

［3］于建嵘.岳村政治 ［M］.北京：商务印书馆，2005：37.

［4］王邦佐，孙关宏，王沪宁，等.新政治学概要 （第二版）［M］.上海：复旦大学出版社，2006：207.

［5］金太军，张劲松.乡村改革与发展 ［M］.广州：广东人民出版社，2008：316.

［6］周三多.管理学 ［M］.北京：高等教育出版社，2010：242.

［7］金太军，张劲松.乡村改革与发展 ［M］.广州：广东人民出版社，2008：317.

［8］贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能 ［J］.天津行政学院学报，2010（6）：45－61.

［9］费孝通.乡土中国 ［M］.上海：上海世纪出版集团，2007：39.

［10］赵树凯.农民的政治：迷茫与断想 ［J］.中国发展观察，2009（8）：5－12.

［11］费孝通.江村经济——中国农民的生活 ［M］.北京：商务印书馆，2005：303.