完善村民自治问题研究：以广东乌坎事件为例

章海燕

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州215000）

一、村民自治的发展和概念界定

村民自治发端于20世纪80年代初期，并在80年代中后期伴随着人民公社体制的解体而迅速普及。党的十一届三中全会以后，村民自治成为与包产到户、乡镇企业并列的农村改革三大成果之一。

1982年中华人民共和国宪法，第一次确认了村民自治制度的法律地位。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了 《村委会组织法 （试行）》，并于1988年6月1日施行。

1998年党的十五届三中全会，把进一步扩大农村基层民主，全面推进村民自治，作为我国农村跨世纪发展的重要目标和方针。全国农村普遍进行了三至四届村委会换届选举工作，选举的民主化、规范化程度不断提高。

学者徐勇和于建嵘将村民自治定义为：“农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”［1，2］村民自治的核心内容是四个民主，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”

二、我国村民自治的困境分析——以广东乌坎事件为例

（一）乌坎事件概述

乌坎村村民由于土地被村委会成员私下拍卖的问题，在过去两年村民实行了数十次的上访均没有得到解决的情况下，村民与地方政府发生了冲突。2011年9月21日，乌坎村三四千人聚集在陆丰市政府大楼与派出所外，虽然后来获得了政府的答复，但是问题根本没有得到实质性的解决。乌坎村之后又爆发了多次示威，警民之间发生了激烈的打斗，之后村民自发组织“乌坎村村民临时代表理事会”，村民每天在村内村委会附近的仙翁戏台前集会示威，并在游行通往陆丰市政府大楼前与警方爆发冲突，此后开始警民对峙局面。

汕尾市政府刚开始把乌坎村民的申诉定性为：（事件与）在境外的某些机构、势力和媒体与乌坎村事件确实有一定关系，把问题炒得沸沸扬扬，无限放大，但村民表示这只是土地问题诉求。另由于村民薛锦波等五人被刑事拘留，其中薛锦波在被关押了三天后死亡，官方验尸结果与薛之家人探视后认定的情况大相径庭，这些事情激起了村民情绪而把事件激化，亦因此乌坎事件得到国际媒体的关注。

12月20日，政府先派代表进村内与村民代表临时理事会谈判，成为事件和平发展的转机，同时由中共广东省委副书记朱小丹牵头成立工作组处理，承认民选之“乌坎代表临时理事会”地位，对村民过激行为不追究，并称释放被拘留村民与尽快再对薛锦波进行验尸确定死因，翌日晚上双方撤除路障，结束每天举行之集会，其后两天村民欢迎朱明国进村，并把被捕之其中三人释放，双方对峙局面结束。

翌年2月1日，乌坎村举行村民选举委员会推选大会，由村民一人一票推选11人组成的村民选举委员会。2月11通过村民不记名投票的方式推选村民代表，并选举村内7个村民小组组长共109人，3月3日－4日以同样方式选出村委会成员与村民小组代表各7人，被政府点名视为闹事分子的或示威组织者全部当选为村委会成员，这几次选举均全程开放给记者媒体在旁拍摄，亦有市政府与工作人员在旁监督。2月16日汕尾市官方正式把薛锦波遗体交还其家属并发放90万人民币抚恤和殓葬费，但并未再提及致死之责任问题。至此，乌坎事件较为圆满的得到了解决。

（二）乌坎事件折射的村民自治的困境

1.在观念上，村民的民主意识不强，大多数对选举表现冷漠

乌坎村民大多数对选举没有记忆，每次选举，7个村小组的正副组长和会计背着投票箱到几户不好说话的农家意思一下，其他人根本没摸过选票。过去的四十年，乌坎村民似乎也形成了对长命书记的路径依赖。一些四十岁左右的村民，从懂事起就知道“薛昌是村支书”，“选票”的样子从没见过。就在9月21日的上访后不久，陆丰市、东海镇分别举行人大代表选举，薛昌又一次在选举中造假。村民拒绝投票，他就请人“做票”，并称自己以百分之八十五的得票率当选人大代表。多年来，村民对此的反应多是“井水不犯河水”，“你做你的官，我赚我的钱”。意识到薛昌的长期独裁导致村委会“监守自盗”，是近几年的事了。村里人知道，村干部倒卖村里集体土地后，才在最近的一次选举上对薛昌和陈舜意操作选举表示愤怒，表示要惩治贪官，收回土地。

2.宗族和大姓的霸道严重干扰村民自治

“文革”后期，乌坎村大兴围海造陆之风，薛昌当时是搬运站站长，当时的村支书叫薛祖操，是薛昌的叔叔。“薛”是乌坎村的第一大姓，“孙”是乌坎的第二大姓，两个姓氏之间存在着千丝万缕的联系。每个姓氏拆开也很大，并在一起就超大，总共有1000多人。村主任陈舜意所在的陈家也是村里的大姓，与薛家同样有亲戚关系，包括占了村里很多土地的港商陈文清，本身也是乌坎村的人，他在村里修了一座规模庞大的陈氏豪宅，刷着灰绿色的墙漆，虽然还未完工，但已经摆出了威风凛凛的架势。在乌坎，每个姓氏都有自己的理事会，本姓氏的红白喜事以及姓氏之间的纠纷调停大多由理事会出面办理。“村干部都是他们的人。”表面和善的薛昌因为背后强大的氏族力量变得地位不可撼动。村民说，村民邹钢曾经担任村委会副主任，一次开会时，“拍了下桌子说 ‘你们都吃干饭，给我们留碗稀饭’，刚到村口就挨了一顿打。邹是村里的小姓，没什么势力”。与之相对比的是，庄烈宏的父亲庄松坤也好打抱不平，上世纪90年代就因为村里土地问题到处上访，但他从未受到过威胁。“庄”虽然不是村里的大姓，但庄松坤有5个亲兄弟，到庄烈宏这一辈一共有9个堂兄弟。“算上我爸堂兄弟家的几个男孩，我们家族一共有20多个男人。”庄烈宏说，因为男丁兴旺，所以薛昌并不敢轻举妄动。因此，村里基本上是薛昌和陈舜意两人说了算。可见，宗族和大姓对乌坎村的村民自治的影响是颇为大的。

3.村委会被控制，履行职责无力

乌坎村的民主决策权完全被村支书薛昌和村主任陈舜意所掌控，他们依靠宗族派性势力，利用职务之便，为所欲为，在不告知村里民众的情况下，同外商勾结，肆意贩卖村里的集体土地，为己谋私利，最终激发民众的不满。根据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查资料显示，85%的农民群众认为村干部存在腐败问题；23%的农民群众认为今后农村干部的贪污腐败问题将会更加严重；54%的农民群众称村里没有公开栏；50%的农民群众称村里根本就没有召开过全体村民会议。［3］因此，当前村民自治没有落到实处，一定程度上对村民自治制度造成了不良的影响。

4.村务、财务制度不公开

乌坎村民说，他们既不了解村里活动的各种事务，也不知道村里的财务到底怎么花，更谈不上对村委活动和村里干部的监督了。这种状况就更容易导致村干部利用手中的权利，中饱私囊，从而滋生各种腐败，使得村民集体利益受到损害，容易激发村民的不满，给农村的稳定带来巨大的威胁。

三、完善村民自治的对策分析

（一）通过宣传教育等形式，大力加强村民的民主法治意识

目前我国绝大多数农村地区，依然依靠传统的道德、习惯、风俗等来调节乡村社会中人与人之间的行为，费正清先生曾经是这么形容法律在乡村社会所扮演的角色的：“法律是正体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活的表面上的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据风俗习惯和地方上的意见来解决的。”但是，在农村社会村民自治要想实施得好，就必须提高农民的民主法律意识。美国的宪法之父诺斯曾经说过，通过教育使得民众“可以明智的参与其自治”。［4］乌坎村民对村里选举的漠不关心，各人自扫门前雪。薛昌能够担任40多年的村支书，从而控制村里的集体土地，肆意卖掉，这跟村民对选举的冷漠有一定的关系。正是因为村民对自己选举权利的不了解，不热情，也没有民主监督的意识，变相的使得薛昌能够操纵村委会的选举，为所欲为。因此，对村民进行普法宣传甚至是进行相关的培训，唤醒他们的公民意识，促使他们行使自己当家作主的权利，真正由自己选出当家作主的代表，才能为村民办实事，为群众谋利益，从而杜绝类似乌坎村事件的发生。

（二）切实落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个环节

在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个环节当中，民主选举是基础性的，它是做好后面三个环节的前提条件。民主选举也是很繁琐和细致的事情，需要经过排队领票、秘密画选票等程序，其秩序应该由警察和公务人员来维护。［5］从乌坎事件中可以看出来，农村选举事务的行政事务方面还存在许多缺陷，选举的行政指导体系还不够健全，没有细致的行政规范。民主选举要尊重法律，让村民依法选举他们自己的领导人。只有民主选举做到位了，对于村里事务的管理才能实现民主决策和民主管理。而村民只有行使自己的监督权，才能有效督促村委会为村民办实事，从而能够减少腐败等问题的发生。

（三）理顺村委会同宗族组织之间的关系

乌坎村村内宗族组织势力强大，对村委会的选举进行干扰，从而给乌坎事件的发生埋下了一定的隐患。宗族组织是我国两千多年来的产物，对封建社会的维护起到了很大的作用。在我国农村的发展过程中，宗族组织的力量还是非同小觑的。所以，理顺宗族组织和村委会的关系是非常必要的，具体的措施包括：第一，法律明令禁止一切封建迷信性质的宗教活动。第二，村委会选举应该摆脱宗族势力的操控，这需要政府运用法律、行政等综合手段来加以控制。当地村委会应该大力宣传现代科学文化知识，提高村民的文化素养，作为村委会的领导，也应该加强自我的思想政治建设。只有这样，才能改变村民根深蒂固的封建观念，才能推动村民自治建设的长远发展。

（四）加强农村的基层组织建设

要想村民自治得到良好的实施，加强农村的基层组织建设是非常必要的。一方面要妥善处理好村委会和村党支部的关系，因为在现今的农村中，往往是村党支部实际上控制着村里的各项事务，所以由村民选出来的村委会班子就处于架空位置。如何使得村委会和村党支部各行其职，共同协作处理好村里的事务是很重要的。另一方面，成立了村里的领导班子后，还应对其进行教育和管理，提高他们的能力和素质。乌坎村之所以会出现村支书暗中卖掉集体土地的事情，在一定程度上也是因为村支书薛昌等人的政治觉悟低，素质差，根本没有把人民的利益摆在第一位，只想着利用职务之便帮自己捞好处，最终也激发了民愤，值得我们反思。

（五）加强基层法制建设

鉴于关于村民自治的相关法律还不完善，例如 《村民委员会组织法》中有关乡镇政府和村委会两者的关系即“指导——协助”关系的规定，在一定程度上使得乡镇府可以对村委会的工作进行干涉。另外，《村民委员会组织法》也缺乏关于如果村民自治过程中出现侵犯村民自治权的相关情况的规定。可见，《村民委员会组织法》是有待于完善的。同时，乡镇地区法律专业人才稀缺，乡镇司法所、法律服务所人员少，素质低，法律服务质量差，因此，农民的权利受到侵害后，他们也难以得到法律援助。因此，一方面要完善 《村民委员会组织法》，如进一步明确镇政府和村委会的关系，从法律上保障村委会行使权力时不受外界干涉，另外要从法律上明确规定村民的选举权等被侵害后，可以得到哪些法律援助等；另一方面国家要往乡镇地区输送大量法律人才，改善农村的法制环境，使得农村被侵权后找得到专业法律人才进行咨询，充分保障他们的合法权益不被侵害。

［1］徐勇.中国农村村民自治 ［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：3.

［2］于建嵘.岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁 ［M］.北京：商务印书馆，2001：44－49.

［3］秦小霞.当前农村利益集团对基层民主政治建设的影响 ［J］.中国政治，2006（4）：13－17.

［4］［美］加勒特·沃德·谢尔登.杰斐逊的政治理论 ［J］.载 ［美］肯尼迪·汤普森编，张志铭译.宪法的政治理论：38－50.

［5］徐勇，吴毅.乡土中国的民主选举 ［M］.武汉：华中师范大学出版社，2001：28－60.