财政分权与农村公共产品供给——从政府职责的角度分析

曲 婧

（吉林财经大学 马克思主义学院，吉林 长春 130117）＊

一、引言

为更好地满足广大农民对公共产品的需要，目前各国普遍采用的是财政分权。Hayek从“信息优势”的角度分析认为，地方政府更能有效地了解当地居民的需求，因此，能更有效地提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度分析认为，地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此，地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，认为人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财政分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善了人力资本与社会公共服务的投资。以下试图在西方财政分权理论研究的基础上，结合我国国情从政府职责的角度，对如何提高我国农村公共产品的供给进行分析。

二、财政分权存在的问题及其原因分析

财政分权是指“中央政府将税收权与支出权下放，赋予地方政府一定的税收管理和预算执行的自主权，同时允许地方政府自主决定预算支出的结构与规模”［1］。虽然有学者认为“在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力”［2］，而且地方政府间税收的竞争会造成资源配置效率的扭曲［3］，或者拉大城乡之间经济发展的差距［4］。但是大多数学者认为财政分权会促进经济的发展，尤其是能有效提高地区公共产品供给的效率。从各国的发展情况看，“实行财政分权是一个基本趋势，而且财政分权度也在不断提高。从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于经济的发展”［5］。而且发达国家经济增长与财政分权具有正效应，发展中国家存在负效应。虽然财政分权是各国普遍采用的能促进公共产品提供的方式，但是其效率却大相径庭，究其原因主要是政府职责的划分问题。

1.政府与市场的关系定位不清，使政府职责出现越位与缺位的现象。由于农村公共产品具有非排他性、非竞争性与消费的共同性等特点，如果完全由市场供给，则会出现“市场失灵”的现象。为避免农民的利益受损，需要政府伸出这只“看得见的手”为农村提供公共产品，以此弥补“市场缺陷”。但从实际情况来看，由于政府与市场的关系定位不清，政府与市场的边界在公共产品的供给上较模糊，政府职责的越位与缺位时常发生，使公民的正当合理需求得不到满足。政府在提供农村公共产品的过程中搞政绩工程、摆“花架子”，不以农民的实际需求为根本出发点与落脚点，使农民合法权益得不到保障；一些本应该由政府提供的公共产品，却推给市场与企业，使农民公共产品供给不足。政府与市场的边界不清，造成农村公共产品供给的乏力甚至是无力，等等。

2.各级政府间的供给范围不清晰，扭曲了农村公共产品的供给。凡是涉及到全国性的公共产品，应该由中央政府提供；凡涉及到地方的，应当由地方政府主动承担。对于一些跨地区的公共工程和公共项目则应该由所涉及的地方政府承担为主，然后由中央政府负责协调和参与。但现实的情况是，中央一级的政府与地方的各级政府在农村公共产品的提供上并没有具体的范围，存在着责任划分不清的现象：（1）从中央到地方在教育、科技文化、卫生、国防等公共产品的供给上都承担了责任，但是不同层级的政府究竟应该承担多大的责任则没有具体的划分，缺乏量化的标准；（2）基层政府与村民自治组织的供给责任定位仍然不清晰，一些本应由当地政府承担的责任却由村民自治组织来承担，这大大加重了农民的负担。基层政府与村民自治组织之间在提供公共产品上缺乏明确的责任分工，特别是涉及一些多级政府共同提供的公共产品时，缺乏有效的分担机制与法律规范，责任不清、随意性较大。从而相互推诿扯皮、“踢皮球”，责任层层下推，造成乡村两级政府的财政负担过重。

3.各级政府之间事权、财权不对称，增加了地方政府的财政负担。“事权是一级政府对一定范围的公共事务进行管理的权力，财权是一级政府履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权等。”因此，各层级的政府在事权、财权上应该相互匹配，才能保障各个层级政府的权与责相互对应，各自承担管理的成本与责任。我国1994年的分税制改革就是在中央与地方之间对事权与财权进行的调整与组合，主要是通过划分税种重新界定财权，利用转移支付重新配置权力，这是在财权上所做的调整。但是对于中央政府与地方各级政府之间究竟应该承担哪些公共事务的管理则没有做出具体的说明，彼此之间的界限较为模糊，从而导致了政府间事权与财权不同的组合与搭配。近几年来各级政府的财权基本上处于锁定的状态，并没有做出过大的调整，除证券印花税、所得税及农业税废除等微调外，各级政府的财权变化始终不大，但省级以下政府的财力基本上呈现出层层上收的趋势。财权基本没变，而各级政府之间的事权却经常发生变化，使得一些本应由省级政府承担的事权下放到市，一些由市级政府承担的事权下放到县，再逐步下放到乡、村，造成了财权不断向上集中，使中央政府的财权过于集中，事权逐步下放，基层政府的负担不断加重。在提供公共产品方面，要么无力承担，要么转而向农民和企业进行乱摊派、乱收费。由于各级政府间的事权、财权不清，加重了农民的负担。

4.现有转移支付制度不完善，造成农村公共产品的供给有失公平。我国目前的转移支付制度还不完善，公共产品的供给并未达到社会所追求的公平的价值取向。（1）转移支付中资金投入缺乏长远规划，经常是哪有问题就投向哪，资金投入过于分散，治标不治本；（2）专项转移支付相对过大而均等化转移支付相对过少，专项转移支付管理有待于规范与透明；（3）转移支付没有与政府的服务绩效相挂钩，转移支付的过程与结果并没有做到公开与公正，这使公民的知情权受损，从而导致信息不对称，公民的合法权益得不到满足，转移支付制度的不完善使城乡之间的收入水平在拉大，公共产品的供给缺乏公平，大大影响了和谐社会的构建进程。

三、提高农村公共产品供给的对策建议

财政分权的本质在于准确划分中央和地方政府之间的职责范围，促进公共资源的有效配置与社会福利的最优化，这也是我国政府改革的关键。在今年温家宝总理的政府工作报告中，他再次强调要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺中央与地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央与地方两个积极性，提高政府（特别是地方政府）的支出效率，实现最优财政分权，促进经济的增长。为此，应从以下几个方面着手努力提高农村公共产品供给：

1.正确界定政府与市场的关系，明晰权责界限。农村公共产品的性质决定了政府在农村公共产品供给中的主体地位。由于市场会出现“失灵”，因此，需要政府与市场共同携手构建以政府为主导、市场积极参与的多元供给格局。在该供给格局中，政府与市场的定位要清晰，供给职责要明确。例如，对于保障民生的基本保障型公共产品，如卫生安全、医疗保障等应由政府主动承担，对于一些准公共产品如道路、供水等可以引入市场竞争机制，采用合同外包的方式让有能力提供的企业参与进来，加大民间资本的注入与生产经营。政府应加大对相关配套措施和制度保障方面的建设，为民间资本的注入营造良好的投资环境。

2.科学界定各级政府在农村公共产品供给中的责任与范围。在各级政府的责任承担上，应该坚持三个原则：第一，法定性原则。要依法确定中央政府与地方政府各级的财权与事权，依法运作，保持各级政府间财政关系的稳定性与严肃性。第二，受益性原则。根据受益范围的大小划分政府的责任，如果受益范围是全国的公共产品应该由中央一级政府提供，如果受益范围是地方的，应该由地方政府提供。此外，具有外溢性的地方公共产品则应该由地方政府承担主要责任，由中央政府负责协调，各地方政府相互配合共同承担。第三，比较优势原则。地方政府在提供本地区的公共产品有优势的，应该由地方政府负责。特别是对于农村而言，农村公共产品的供给更应强调地方政府的责任。

3.合理划分事权与财权，使农村公共产品的供给责任与财力相匹配。由于我国经济发展水平不均衡，发达地区与欠发达地区的财政能力相差较大，这就决定了各级政府间责任的划分与支出的模式不能搞“一刀切”，应该根据各地方的实际情况进行合理划分：对于经济发达地区事权与财权、财力相匹配，财政支出与责任划分相适应；对于欠发达地区要坚持事权与财力相匹配，财政支出责任与其可支配的财力相适应，对于不足的部分可通过财政转移支付来填补。

4.建立科学的转移支付制度，弥补农村公共产品供给的差距。自2006年以来我国全面取消了农业税，减轻了农民的负担，但是却给基层政府特别是乡、村两级政府的运转带来资金上的困难，对农村公共产品的供给更是陷入到尴尬的境地。因此，要根据各地区经济发展的不平衡状况，努力创新财政转移支付模式，由单一纵向转为以纵向为主、纵横交错的模式，加强中央政府的宏观调控能力。

5.调整对地方政府的激励机制，促进公共服务均等化。基于我国的现有状况，可以在中央财政投入的基础上通过政治激励的方法，使地方行为目标与中央的政策目标保持高度的一致。还可以通过调整对地方政府官员的激励方式，将其纳入到对地方政府官员绩效考核的目标中去，以此来促进地方政府行为向公共服务均等目标转化。在此基础上，要想保证政府间财政关系的可持续发展，要求政府之间的财政关系必须在法律的框架内实施。严格遵守法制经济的“法律至上、权力有限、程序正当”的原则进行处理，促进公共服务均等化目标的实现。

6.健全农民对农村公共服务的需求表达机制，增加农村公共产品供给的有效性。（1）在村务公开中将农村公共服务供给（如农村道路建设、医疗、乡村电网建设等重大问题）向广大村民公布，要充分保障村民的知情权；（2）实行村民自治，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上建立民主投票的公共服务供给决策机制，使农民的发言权得到应有的重视；（3）努力发展各类农村合作社、协会等非政府组织，提高农民的组织化程度，把农民的利益放在首位。

［1］宋玉华，林治乾，孙泽生.最优财政分权与中国经济增长［J］浙江大学学报，2008（4）：37.

［2］Musgrave R A.The theory of public finance：a study inpublic economy［M］.New York：McGraw－Hil，l 1959.

［3］W ildasin D.Introduction：fiscal aspects of evolving fed－erations［J］.International Tax and Public Finance，1996，（3）：121－135.

［4］Tanzi V.Fiscal federalism and decentralisation：a re－view of some efficiency and macroeconomic aspects［R］.In Annual Bank Conference on Development Eco－nomics［C］.World Bank，Washington，D.C，1995.

［5］Lin J Y，Liu Z.Fiscal decentralization and economic growth in china［J］.Economic Development and Cultural Change，2000，49（1）：1－21.

［6］许金柜.完善我国公共财政体制框架思路与对策［J］.邵阳学院学报（社科版），2010，（5）：58－61.

［7］梁红梅，丁建微.对农村公共产品供给效率的再思考——从政府职责划分与支出分配视角的分析［J］.中央财经大学学报，2009，（4）：5.