体育行政部门建设服务型政府存在的问题及对策

刘次琴

1 新公共服务理论

美国行政学者罗伯特5丹哈特(Robert B. Denhardt)和珍妮特5丹哈特(Janet Vinzant Denhardt)通过对当今世界各国方兴未艾的包括企业家型政府在内的新公共管理理论进行反思和批判，首次正式系统地提出新公共服务理论。

新公共服务理论的内涵包括：第一、服务而非掌舵。公务人员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。第二、公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共享责任。第三、战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。第四、服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务人员不仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建立政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。第五、责任并不是单一的。公务人员不应当只关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。第六、重视人而不是生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，他们才有可能取得最后的成功。第七、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务人员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现[1]。

新公共服务学派主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。

2 公共服务型政府

所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质的公共产品与公共服务的现代政府。

公共服务型政府有五个基本的特征：第一、政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入。第二、政府管理的基本哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正。这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会，因而，促进就业、实现城乡平衡与各阶层均衡发展就是政府的基本任务。第三、政府是公共利益的鲜明代表，政府应当是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表着最广大人民群众的根本利益。因而，政府不应该扮演直接从事商业与企业活动的“经济人”角色，政府部门不能成为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团。第四、政府权力是有限权力。政府只是社会治理主体中的一个管理主体，一个平等的、协商性的主体。社会治理主体还包括非政府组织、企业等等，这些公共管理主体一道构成社会权力网络。因而，政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与提供公共产品。第五、现代政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序和积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督[2]。

3 服务型体育行政部门

服务型体育行政部门，是指出于满足公众的公共体育需求，强化体育行政部门的公共体育服务职能，顺应公共行政领域发展趋势的行政体系。服务型体育行政部门可以理解为：(1)体育行政部门的服务应面向体育公共领域，主要职能是提供优质的体育公共产品与服务，政府财政资源主要投向体育公共产品和体育公共服务领域；(2)促进体育均等化发展，关照弱势群体的体育需求；(3)体育的发展应以人为本，体育行政部门从管制型向服务型过渡；(4)充分利用社会力量与政府共同来提供优质的体育产品与服务；(5)完善体育法律法规，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制化管理。

4 建设服务型体育行政部门的必要性

4.1 与党的宗旨一致

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是中国共产党区别于其他执政党的本质特征，是我们党的立党之本，执政之基。党在任何时候都把群众利益放在第一位，在工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众。胡锦涛同志在党的十七大报告中就指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，为我国行政管理改革指明了方向。体育行政部门作为计划经济转轨最晚的区域，必须转变观念，以人为本，全心全意为人民服务。工作重心应以群众体育为主，加大投资力度，积极推进体育事业的发展，让体育回归其本质属性。广泛开展丰富多彩的体育活动，例如足球、篮球、排球、武术职业联赛等。体育行政部门要为人们群众组织高水平的体育竞赛表演，丰富群众的文化娱乐生活，来促进文明社会、和谐社会的建设。

4.2 体育行政部门自身改革的内在要求

改革开放以来，体育部门经历了多次改革，比如精简机构、转变政府职能等，取得了一些可喜的成绩。但政府职能转变还不到位，政府机构设置还不够合理，部门职责交叉，办事效率不高的问题仍比较突出，在管理上仍然采用计划经济时代行政干预的方式调控体育运行模式，这不仅与社会的发展、经济体制的转轨和政治体制的改革不相适应，也制约了体育的快速发展。具体表现在以下几个方面：

(1)体育行政部门职能转变不到位，存在越位、错位、缺位的“三位现象”。越位，是指体育行政部门在体育经济事务中不仅是裁判员，而且也是运动员；缺位，是指体育行政部门的公共服务功能没有得到很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位，是指政府不是做宏观调控，而是去参与微观管理。这与政府的职能要求相背。例如：国家体育总局足球运动管理中心作为总局直属单位，同时又是中国足球协会这一社团法人的常设办事机构，在处理涉外足球事务时它是中国足球协会，在处理国内足球事务时它是国家体育总局的足球项目管理中心。这样的双重身份，使其在处理足球事务时既当裁判员又当运动员，由此引发它与俱乐部及其他利益相关者之间不可避免的利益冲突，从而导致它作为管理者丧失了其权威性和公信力。为此必须加快体育行政部门职能的合理界定，尽快解决“三位”问题，使其从越位的领域退出来，错位的领域纠正过来，缺位的领域补上来。

(2)体育行政管理方式单一，缺乏灵活性。政府一再强调在行政管理过程中要综合运用行政、法律、经济的手段等等，但是我们的体育行政部门在实践过程中还是过多地使用行政手段，且缺乏灵活性；过分地注重领会上级领导的意图，拘泥于形式，依靠各种各样的红头文件来办事。如对体育资源的配置问题，还是习惯于直接干预，利用行政手段或领导意识配置资源，没有发挥市场对资源配置的基础性作用，导致资源配置行为不透明、不公正。有些体育行政部门法制化程度低，执法随意性大，导致管理失效。总之，这些问题的存在不仅影响行政效率的提高，更重要的是损害了体育行政部门的形象。

(3)为民服务的意识和水平不高。少数体育行政部门领导、公务员的服务意识差，官本位思想严重，花纳税人的钱却没有为人们办事情；有少数人以权谋私、贪污腐败，没有把心思花在为民服务上。例如：原足协副主席南勇、杨一民、裁判委员会主任张健强已被依法刑事拘留。他们既具有政府部门的制定政策、统辖管理、号令三军的至高权威，又具有市场运作、经营牟利、分享好处的巨大权力，足坛的管理者集官员、商人、企业家、仲裁者的角色于一身，不仅在足坛上纵横捭阖，为所欲为，利益均沾，而且构成了难以监督的绝对权力，容易形成腐败[3]。足球作为中国最早实行市场化运作的职业联赛，如今已经成为社会的热点问题。联赛水平低，假球、赌球、黑哨、腐败等闹剧频繁出现，足球国家队水平从亚洲的一流倒退到了三流，严重损害了广大球迷和赞助商们的利益。这就要求体育行政部门简政放权、政企分开、加强监督，真正承担起为公众提供优质的体育公共产品与公共服务，满足人们多元化的体育需求的责任。

(4)体育产品供给主体、利益主体单一，阻碍体育社会化进程。随着经济的快速发展，休闲时代的到来，人们对体育的需求越来越大，人们不仅仅满足于运动员在大赛中夺金摘银，而且还需要通过欣赏更高水平的体育赛事来满足自己的审美需求，人民大众越来越需要通过参加一些体育运动来释放自己的情绪、满足自我超越的需求。这样就需要发挥非政府组织、私营部门、社会的力量来提供体育产品，满足广大民众的需求，即由政府、市场、社会共同来提供体育产品与体育服务，促进体育社会化进程。

(5)过分强调体育的政治功能，本质功能发挥不足。目前部分体育部门的工作绩效评估严重违背体育工作的本质和体育精神。“锦标主义”思想严重，各级领导过分注重自己的“政绩”，如总局领导注重奥运金牌的多少，各省体育局领导关注全运会金牌和总分的位置，市体育局注重看省运会的排名。“金牌”的杠杆支配着体育行政部门的运行，重竞技体育、轻群众体育的现象比比皆是，影响了体育行政部门在群众心目中的形象。

5 建设服务型体育行政部门的路径选择

5.1 树立以人为本服务于民的理念

在我国，官本位文化由来已久且根深蒂固，这与现代政府建设中要求的“人民为主、官员为仆”的“公仆”思想形成根本对立。随着时代的发展，凌驾于人民之上的专制型政府或管制型政府，将逐步被时代所淘汰；致力于服务人民的政府才是时代所要求的服务型政府[4]。所以，应在体育行政部门的领导及工作人员中大力培育“公仆”文化，树立全心全意为人民服务的理念，使政府在机构设置、体育资源配置、决策执法等行政行为中都能以是否有利于更好地服务公众为基本标准和根本宗旨，并将服务理念贯穿于制度建设的始终。例如中国足协这个行政部门的主要职责，就是要更好地为地方足协、足球俱乐部以及广大球迷服务，督促地方足协、俱乐部加大对青少年足球人才的培养和足球队伍梯队的建设，加强足球教练员、运动员的文化教育和俱乐部的足球文化建设，为广大足球爱好者提供高水平的足球赛事，满足广大球迷审美的需求，打造一批文明健康、积极向上、球艺高超、品德高尚的足球明星，为青少年树立榜样。

5.2 构建体育公共服务体系

服务型政府建设是多方面的，是一项系统工程，包括诸多内容，但建设的“硬件”部分，是一个覆盖面较广、水平适度、制度化的体育公共服务体系。要特别加快建设好群众体育核心公共服务方面的工作，率先实现体育公共服务的均等化。体育行政部门，应把公共服务体系建设作为重中之重，打好基础，搭好架子，为今后不断提升公共服务水平创造基础条件。应大力培育和发展社区体育，发挥社区、非政府组织在公共管理中的作用，大力发展体育慈善事业。要充分利用社区、公民社会组织、企业等第三方的力量办体育。

5.3 运用公民导向的管理方式，强调公众参与

公民导向的管理方式是指通过行政公开与透明，以及政府与公民之间的良性互动来提升体育行政部门的能力，发挥直接民主机制的作用。只有公众真实有效地参与，才能正确界定服务型体育行政部门建设的内容，使体育行政部门的服务真正符合公众的需要。多元化利益团体的存在是公众参与服务型政府建设的基础，决策咨询、组织听证、信息公开、异体问责等制度的建立是公众参与服务型体育行政部门建设的保障。

5.4 加快公共财政体系的建设

加快公共财政体系的建设是服务型体育行政部门建设的主要途径。首先要调整财政收支结构。各级政府的财政在财力安排上，应当体现体育公共财政的要求，满足体育的公共需求。财政支出的增量部分，应投入公益性、基础性的体育项目，要加大对群众体育和青少年身体健康方面的投入，而不是仅仅投入奥运项目和豪华体育场馆的建设。第二要规范政府收支管理，加强对资金的统一调控和管理，严格财务制度，加强财务审计，严肃查处和清理部门“小金库”，严查贪污腐败，杜绝类似足协事件的发生。

5.5 加大力度建设法治政府

体育行政部门具有提供体育公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。在服务型政府的建设中，首先，要树立人民立法、政府依法的理念，明确依法行政是政府服务人民的基本保证；其次，要在机构设置、权力分配、决策机制、运行程序、信息公开、监督检查、责任追究等方面依据现代法治理念建立健全相关法律制度，使服务型政府建设以法律治理为先导。法治优先是服务型体育行政部门建设的手段，也是服务型体育行政部门建设的保证，还是体育行政部门服务始终代表群众体育权益最有利的机制选择。

6 结束语

随着休闲时代的到来，人们对体育的消费和需求也越来越高，群众体育必将成为我国体育事业发展的重心。发展体育公共事业、提供优质的体育公共产品与公共服务已成为中国体育行政部门的重点工作。因此，加大力度建设好服务型体育行政部门应成为我国体育管理体制改革的发展目标和方向。

[1] 杨政昌.新公共服务理论及其在当代中国的适用性分析[J]，前沿，2008(5):104.

[2] 李军鹏.公共服务型政府[M].北京，北京大学出版社，2004.

[3] http://theory.people.com.cn/GB/13422656.html.

[4] 张华民.论我国服务型政府建设的根本动力、价值追求和基本理念[J].领导科学，2010(3):7.

[5] 鲍明晓.中国职业体育评述[M].北京，人们体育出版社，2009.