论我国参与联合国民事警察维和行动的国内立法

蒋剑云

(湖南警察学院 侦查系，湖南 长沙 410138)

2000年1月，中国首次派遣15名民事警察执行联合国在东帝汉的维和任务。2004年10月，中国首次成建制派遣了125人组成的警察防暴队赴海地参加维和行动。截至2012年5月，中国共向亚洲的东帝汶、阿富汗，欧洲的波黑、科索沃，非洲的利比里亚、苏丹和美洲的海地等8个联合国任务区派出维和警察1753人次。［1］随着我国参与联合国民事警察维和行动的不断增多，面临的问题也越来越多，有制度层面的，因此解决制度上的问题在当前我国参与联合国民事警察维和行动面临的问题中显得更为迫切，也更为重要。本文拟就我国参与联合国民事警察维和行动的国内立法问题作些探讨，期望能为我国参与联合国民事警察维和行动的国内立法提供参考。

一、对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法是我国参与联合国民事警察维和行动的基本要求

(一)对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法是确立我国参与联合国警察维和行动正当性和合法性的前提基础

我国是社会主义法治国家，国家采取任何行为都必须具有正当性和合法性。所谓正当性，就是该行为是正义的、合理的，符合人类发展的基本要求的。所谓合法性，就是该行为具有明确的法律依据，在法律中有明确的规定。缺乏正当性和合法性的国家行为必然要受到责难和反对。笔者认为，我国参与联合国民事警察维和行动是一种比较典型的国家行为，它是由国家同意，受国家派遣，同时也受到国家保护的一种国家行为，具有国家行为的基本特征。我国参与联合国民事警察维和行动是经过我国政府批准的一种派遣行为。1997年5月31日，中国常驻联合国副代表王学贤在联合国总部代表中国政府宣布关于中国“原则上参加联合国维和行动的待命安排，并将在适当时候向联合国维和行动提供军事观察员、民事警察等”的决定［2］。根据联合国的有关规定，维和行动只有在得到了成员国同意的情况下，联合国才有可能向某个国家提出派遣要求，否则联合国的请求是无法得到支持的。近年来由于维和任务的不断扩大，出现了“维和行动资源严重短缺”的状况，“由于维和成本的增加、摊款增多、风险加大、安全系数减少等现实原因，动摇了成员国的派兵意愿。发达国家，特别是一些欧美发达国家在参与维和行动上动口多、动手少。”［3］

我国参与联合国民事警察维和行动作为国家行为，其正当性在于对参与维和行动是否符合自身的国家利益以及该民事警察维和行动本身具有否正义性所作的考量，如果符合我国国家利益要求，并且该维和行动在我们看来是正义的，不是在干涉他国内政，不是非人道的，则我国可以考虑同意派遣，并作出相应安排。当然上述原则也应该通过法律的形式予以体现。其合法性在于对参与联合国民事警察维和行动这一行为的产生、运作及结束等作出明确规定，从而使该行为的采取能有章可循，有法可依。我国人民警察参与联合国维和行动虽然是作为联合国行动的一部分，受国际法支配，但其就如何做出接受联合国请求以及进行招募、训练、派遣和后勤保障等工作则完全是由我国国内法所支配的，即使维和警察到达任务区进行工作后，也同样要受到我国国内法的一定限制，比如装备供给、人身损害赔偿以及违法行为追究等都会受到国内法的制约。由此可见，对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法，能够为该行动的采取确立正当性和合法性，从而使该维和行动能够得以顺利进行。

(二)对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法有利于落实联合国民事警察维和行动的国际法规范和依据，更充分地体现我国的国家意志和实现我国的国家利益

联合国民事警察维和行动国际法规范如何内化到一个国家，采用国内立法方式是一种非常重要的方式。虽然我国法律对国际法与国内法的关系有明确规定，即在国内法与国际法相互冲突时，应该遵循国际法的规定。但是国际法在没有得到国家认可的情况下，国际法规范是无法在国内适用的。在我国，即便我国加入或缔结的国际条约，在我国的司法实践中也没有直接适用的先例。因此，国际法的适用更多的是采用国内立法的形式予以确认，这样才能在司法实践中得到运用。联合国民事警察维和行动的国际法规范要在我国得到适用，采用国内立法的方式更能得到实现。更为重要的是，通过国内立法，可以将我国的国家意志和国家利益融入到我国参与联合国民事警察维和行动当中去，从而为我国参与警察维和行动提供重要的指导原则。在维和行动的选择标准上，我国完全可以依据我国法律确立的基本原则进行，只有符合我国国家意志和国家利益的行动，我国才能参与，否则我国完全可以拒绝参与联合国的类似行动。近年来，我国参与联合国维和行动在选择上，越来越注重维和国家利益的基本原则。正如学者所指出的，“维和行动应寻求‘国家利益与全球责任的平衡’。在维和行动中发挥建设性作用不仅是大国所应承担的责任，同时也是国家利益相互依存的必然要求。但是，履行全球责任应以不牺牲国家利益为前提。”［4］当然，同时必须高度警惕并化解“中国维和威胁论”。例如，中国参与非洲维和更多的是出于维护世界和平的责任感，而不是某些西方国家所指责的那样，是为了“掠夺非洲能源”。［4］

(三)对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法有利于规范参与联合国警察的选拔、训练、派遣、后勤保障等行为，更好地促进警察维和行动的有效开展

对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法主要立足于我国参与联合国民事警察维和行动有关维和民事警察的选拔、训练、派遣及后勤保障、法律责任等方面的规范。做好国内维和民事警察的选拔、训练、派遣及后勤保障是我国参与联合国民事警察维和行动履行维和世界和平使命的前提和基础，也是联合国民事警察维和行动顺利开展和高效工作的基本保障。因此，维和民事警察选拔等工作在联合国民事警察维和行动中具有非常重要的地位。要保证国内有效开展联合国民事警察的选拔、训练等方面工作，必须制定一套行之有效的规范和程序，否则，这些工作的开展是无法得到保障的。通过国内立法的形式，将这些规范和程序通过法律予以认可，将大大促进我国参与联合国民事警察有关工作的开展。对我国参与联合国民事警察维和行动进行立法，将这些规范和程序纳入到法律规范之中，从而使这些工作的开展有法可依，有章可循，这样就可以大大提高参与维和准备的工作效率，更好地达成民事警察维和工作的目标。

(四)对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法有利于进一步确定我国参与联合国维和民事警察的基本权利和义务，规范其执法行为，明确其法律责任

联合国维和民事警察即是国内警察，同时也是联合国派遣的民事警察，因而在执行任务时联合国维和民事警察的身份具有双重性，既具有国内警察的身份，同时也是联合国的专门人员。作为具有双重身份的工作人员，其权利义务到底应该包含哪些?目前在国际法和国内法中都没有十分明确规定，尤其是在法律责任方面。“维持和平人员的法律责任问题长期以来悬而未决”，“在维持和平人员个人的法律责任方面存在争议，在开展维持和平行动的国际组织 (联合国)的法律责任方面也缺乏成熟的理论和足够的法律实践。”［5］96－97就我国参与联合国维和行动的警察而言，其作为人民警察，在国内必须遵守国内法中有关警察的法律法规，享有国内警察的一切权利，并履行相应的义务。但是作为联合国的专门人员，在任务区执行任务时，其权利和义务有了一定的变化。其一，在于作为联合国人员，享有了联合国人员的豁免权，并应遵循联合国人员的基本义务;同时，其国内法上的权利和义务并没有消失，应该和其他国内警察一样享有国内法上的权利，并履行相应的义务。在国内法和国际法的衔接中，必须通过立法的形式予以确认。不然，在一定程度上会造成参与维和警察的权利和义务的真空，有可能导致其权利无法得到保障，义务无法得到履行，法律责任无法得到实现。比如，2010年，我国赴海地的维和警察中有8名警察在地震中牺牲，对于这些警察的抚恤是应该由联合国按照有关规定进行，还是由我国按照国内法的规定进行，事实上对于这一问题并没有明确的规定。当然我国是按照国内法的有关规定进行了抚恤，但是作为联合国人员，联合国也应该承担相应的义务。笔者认为，国内立法可以也应该为解决类似问题提供途径和方法。

二、我国参与联合国民事警察维和行动国内立法现状及缺陷分析

(一)关于我国参与联合国民事警察维和国内法依据理论的现状

关于我国参与联合国维和行动国内法依据的认识问题，学界提出了一些看法，认为我国是存在联合国维和行动国内法依据的，但都是原则的规定。2012年3月22日我国在军事领域颁布了《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例(试行)》。条例对我国军队参加联合国维和行动进行了明确规范，主要包括维和行动的任务范围，维和行动的组织领导，维和行动的派遣与回撤，维和行动的教育训练，及维和行动的管理保障。因而在军事维和领域，已经走上了法治化的轨道。现就有关我国参与联合国维和行动国内立法的观点进行简要概述和分析。

联合国维和三原则的基本要求。第六十六条规定:“中华人民共和国支持国际社会采取的有利于维护世界和地区和平、安全、稳定的与军事有关的活动，支持国际社会为公正合理地解决国际争端、军备控制和裁军所做的努力。”这一条比较直接地为我国参与联合国维和行动提供了法律依据，但“支持”不等于“参与”，参与的含义更加明确。因此，该条也只能说是为我国参与联合国维和行动的法律依据提供可供推论的法律前提。第六十七条规定:“中华人民共和国在对外军事关系中遵守同外国缔结或者加入、接受的有关条约和协定。”根据我国缔结的条约优先于国内法的规定，从该条可以引申出我国遵守《联合国宪章》关于维和行动的有关规定，但正如前面议论说的那样，联合国宪章本身也具有争议性。笔者认为这一观点比较有针对性，但是并没有提到警察维和的问题。

也有学者认为，中国参加的多边条约、全国人民代表大会关于批准有关条约的决议、中央军委的指示及总部机关的命令等，都可以作为国内法的依据。［6］但从发展趋势来看，今后对于参加维和行动的原则还是应当明确予以法律化，可以考虑对所参加维和行动的性质和规模作出规定，并可以制订出详细的评估标准，以确保决策更加科学和周到。

无论上述观点作何种解释，至少我们可以看出，到目前为止还没有直接规定警察维和行动的法律。即便是2012年3月22日我国颁布的《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例 (试行)》也只能适用于军事维和领域，而不能适用于我国参与联合国民事警察维和行动领域。虽然，我国有关部门下发了一些有关警察维和行动的通知、命令以及领导讲话精神，但这并非法律，甚至连规章也比较勉强，而只是一些内部性的政策和规范性文件。因此我国关于警察维和行动领域的国内法律几乎还是一片空白。

(二)缺陷

从上述简单间接的规定看，我国参与联合国民事警察维和行动的法律依据存在不少的缺陷:

其一，法律级别有待提高。正如前述，我国公安部就联合国警察维和问题下发了一些通知和要求，这些通知和要求从法律层面上看，还很难称之为法的范畴。为了更好地发挥这些规范性文件的作用，将之上升为法律，甚至上升到宪法的层面，是我国参与警察维和行动的基本要求。从我国参与维和的行动实践看，从宪法层面规定我国参与维和行动非常必要。宪法作为国家的根本大法，就国家的基本问题作出规定。警察维和动用国家的人力物力财力，与国家利益息息相关，因此将之列入宪法规定非常必要。

第二，法律体系不够完备。从我国的法律体系看，有宪法、法律、行政法规及规章。从目前我国维和行动依据看，2012年3月22日我国颁布了《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例 (试行)》，但难以适用到警察维和领域。其他的如宪法序言、军事法中有一些相关规定，也很不完备的。在这些相关法律中，没有就警察维和问题的专门解释性法规或规章，使得这些原则难以得到落实。只有形成完备的警察维和行动法律体系，才能使警察维和行动做到有法可依。

第三，法律内容不够清楚，太简单粗糙。从目前有关涉及维和问题的法律规定看，其规定内容不是十分清楚，并没有直接指导警察维和行动的规定。军事法中的规定只能适用于军事维和领域，无法具体指导民事警察维和行动的组建、训练、后勤保障等相关活动，对我国参与联合国民事警察维和行动而言缺乏实践指导意义。

第四，没有直接关于警察维和行动的法律。到目前，还没有哪部法律有关于维和行动的规定，缺乏直接的法律依据，致使维和行动开展缺乏明确的依据和具体操作的规程。

三、我国参与联合民事警察维和行动国内立法基本设想及建议

由于缺乏法律依据，开展警察维和行动存在诸多的不便。对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法势在必行。当今世界，“多数国家在宪法和军事基本法中都将会对有关本国军队及人员参加联合国维和行动的相关问题作出规定。例如有关的参加行动之法律依据、部队指挥权、军官任用、后勤保障、自卫权、违法违纪人员的责任及惩处等等。据报道，韩国己经制定出《协助联合国维持和平行动法》。日本也有相关的法案《协助联合国维持国际和平活动法》，可以估计，其他不少国家也即将或己经制定了相关的专门法律或修改国内法中的涉及部分以适应世纪需要。这应当是维和行动体现在各国法律法规中的一种发展趋势。”［6］199他山之石可以攻玉，借鉴相关国家的维和国内立法，笔者认为对我国参与联合国民事警察维和行动进行国内立法应该把握好以下几个问题:

(一)我国参与联合国民事警察维和行动国内立法的模式选择

从世界各国的情况看，警察维和行动国内立法的情况比较少。目前日本、韩国等国对参与联合国维和行动进行了立法，采用的是统一立法模式。所谓统一立法模式就是在一部法律中包括了所有的维和行动规定，既包括了军事维和行动，也包括了警察维和行动，以及其他人员维和行动。日本国会1992年6月通过的“协助联合国维持和平活动法案”就是这样一部法案。而分散模式，则将有关维和行动的内容分别规定到相应的法律，比如在宪法中规定参与维和的基本原则，在军事法中规定军队参加维和的有关具体制度，在警察法中规定警察参与维和行动的有关具体制度，在其他配套法律法规中对有关维和问题进行配套规定。应该说两种模式各有优劣。统一模式有利于集中解决各种维和形式中的一致性问题，但是对于不同维和类型难以进行全面规定，难以体现各种维和行动规范的完整性和科学性。分散模式则比较有利于对各种不同维和形式作全面具体规定，但是问题是对于维和一致性问题必然会出现重复现象，从而导致立法成本过高，内容繁杂。采用何种立法模式应视具体情况而定。

2012年3月22日我国颁布了《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例 (试行)》。条例对我国军队参加联合国维和行动进行了明确规范，主要包括维和行动的任务范围，维和行动的组织领导，维和行动的派遣与回撤，维和行动的教育训练，及维和行动的管理保障。但条例并没有就警察维和问题进行具体规定。因此我国还必须就警察维和问题进行专门的立法。当然立法时，可以借鉴条例的内容和体系，在基本一致的方面尽可能地简约条款，比照适用。在比较独特的方面，进行全面的规定。也可以在《中华人民共和国警察法》增设一章，作为警察维和行动的专章。

(二)我国参与联合国民事警察维和行动的基本原则

警察维和行动基本原则首先应该肯定维和三原则，即中立原则、不干涉内政原则、不使用武力原则。此外，还必须遵循我国的特有原则，如维和国家利益原则，维和法制统一原则等。从发展趋势来看，今后对于参加维和行动的原则可以考虑对所参加维和行动的性质和规模作出规定，并可以制订出详细的评估标准，以确保决策更加科学和周到。有学者提出应该考虑的因素有［7］:

1.国家考虑因素。该行动是否可以增强对中国具有战略或经济利益的地区的安全;是否可以增强中国的多边或双边关系;是否可以使中国发挥出独特的作用。

2.可实现性。该行动是否有安理会的明确授权及可实施的委托权限;是否主要冲突各方都接受停火，并同意中国参加;是否建立在可靠规划的基础之上;是否存在有关当局对行动的有效指导和监督;是否具备维持行动所箱的充分资助及后勤保障;是否存在公众支持，如果狡受或造成人员伤亡，这种支持是否还可以持。

笔者认为，考虑上述因素作为我国选择参与联合国民事警察维和行动的基本原则是非常必要的，应该在警察维和立法中予以明确。

(三)我国参与联合国民事警察维和行动法律的基本制度

我国参与联合国民事警察维和行动法律的基本制度主要涉及到警察维和行动的具体组织指挥保障等方面的内容，通过一系列的制度规定为我国参与联合国民事警察维和行动提供坚实的人员、物质和组织保障。

1.联合国维和警察基本素质与条件制度

这是关于参与联合国维和民事警察的基本条件制度。在有关法律中必须对参与联合国维和民事警察的条件作出明确规定，以确保选拔出优秀的参与维和警察来。笔者认为，联合国维和警察基本素质与条件包括思想政治素质、业务素质、身心条件等。作为参与联合国维和的警察必须具有相应的素质，才能保证维和任务的顺利完成，素质低下的维和警察不仅难以完成维和的任务，而且往往还可能给国家形象或自身安全带来损害。因而，在国内立法中必须对参与联合国维和任务的警察素质作出明确的规定，以便作为选拔时的考察标准。

思想政治素质过硬是基本要求。行动来源于思想，没有正确的思想和政治素质，不可能完成纷繁复杂的联合国维和任务的。思想政治素质过硬表现在有较高的政治觉悟和良好的思想品德修养。政治上不仅具备国内要求的坚持四项基本原则，热爱国家，热爱党，热爱人民，而且还能够站在联合国维和和平的角度，在处理地区安全及维护国际和平时，对所有冲突各方保持客观、公正、不偏不倚的中立态度。思想上具有正确的世界观、人生观，作风正派，公正廉明，热情服务，周到细致等。

业务素质包括语言能力、法律知识以及警察业务能力等。语言是沟通的基本条件，在任务区执行维和任务如果不能与警察、居民进行沟通，维和任务是不可能完成的。参与联合国维和的警察必须具备基本的语言能力，便于沟通，便于执行任务。法律知识方面包括国际法知识、本国法律知识以及任务区当地的法律知识。只有具备了比较完备的法律知识，才能依法执法。警察业务能力包括从事刑事侦查、治安管理以及交通管理等方面的警察业务知识，也包括武器警械使用、汽车驾驶、熟悉电脑使用等知识。

身心条件包括身体条件和心理条件。身体条件包括身高、视力以及健康状况等。心理条件主要指的是健康的心理和良好的心理承受能力。

2.联合国维和警察国内招募制度

联合国维和警察招募制度指的是联合国维和警察在国内进行招募的原则、程序和方法。招募的原则包括联合国委派和请求的原则、联合国成员国自愿申请派遣原则以及任务区确认原则等。招募的程序可以采取自愿报名和单位推荐相结合的方式。按照我国现有的程序，由报考民警所在单位逐级上报，经省、自治区、直辖市公安厅局初步筛选后，按规定名额上报公安部，由公安部组织审核和考试。目前，我国已经出现了根据需要直接由省、自治区、直辖市公安厅局根据公安部的要求进行单独组建的方式。这些程序和制度有待于国内立法予以确认。招募的方法主要通过文化、技能、体能和心理素质等方面的考试、测试来确定符合条件的人选。笔者认为要选拔到更为优秀的人才，可以通过自愿报名、组织公安业务能力审查及语言、驾驶、射击、体能等考试来完成。而组织公安业务能力审查非常重要，这是警察执法能力的直接体现，而且这一能力也不是短时间就可以得到提高的，需要在警察业务工作中长期锻炼才能得到提高。因而更应该在法律中予以明确的评判标准。

3.联合国维和警察国内培训制度

联合国维和民事警察培训大致分为两种，一种为岗前培训，是一般性培训，另一种是适应性培训，又称为任务区培训。国内法律主要规范的是岗前培训内容。

岗前培训由派出国负责，按照联合国维和民事警察培训大纲要求接受标准对参与维和的民事警察进行培训，以掌握执行联合国维和民事警察任务的基本知识和技能。这些知识和技能包括联合国的历史、维和行动的宗旨和原则、国际法、任务区的警务体制和行为规范、作业程序以及其他如地雷识别与防护、人道主义援助、人权保护、野外救护等。

适应性培训是在维和民事警察到达任务区后进行。因而在国内立法中不必进行规范，但对遣送回国的警察的接收程序必须要完善。由联合国民事警察维和总部及任务区警察总部共同组织和实施，是维和民事警察了解任务区的历史背景、风土人情、习俗、政治派别、冲突的由来以及该维和行动的发展状况等内容的必经程序。适应性培训结束后，还要对维和民事警察进行一次测试，此项测试按照联合国维和民事警察甄选考试的要求进行，一般包括三项:任务区语言、汽车驾驶和射击。测试合格者即具备在任务区执行任务的资格，不合格者将遣送回国。因而，国内法中还必须规定被遣送回国警察的接受制度。

4.联合国维和警察国内派遣制度

培训结束后，如果在短期内没有派遣任务，民警将返回原工作单位正常工作，出于待命状态，一旦接到派出任务通知，必须在规定时间内到制定地点集合，随时做好出发前往任务的准备。派遣前一般要进行甄选考试和装备的准备。

5.联合国维和警察的国内后勤保障制度

该制度应该包括后勤保障基本原则以及基本内容。后勤保障基本原则规定，根据现有后勤保障情况，应该统一规定为列入国家财政预算原则，由国家来统一保障和支持。而不能由地方财政负担。在保障内容上应该包括维和经费及装备保障等。经费保障，主要在于培训设施建设和培训装备的购置。在立法上必须解决经费预算、管理、使用、监督等环节问题，使维和经费能够发挥最大的效应。比如在维和经费预算上可规定由公安部按年度编制维和经费预算，由公安部统一管理使用，由财政、审计部门进行监督。装备保障上，根据联合国的规定，维和民事警察的装备由派出国根据联合国的有关要求予以配备。这些装备包括武器弹药、公用装备和个人装备等。必须在国内立法中予以列明。

6.联合国维和警察人身保障及法律地位

虽然联合国维和警察根据联合国的有关规定享有一定的特权与豁免，但是在实践中还是存在诸多的问题需要解决。作为派遣国，保护本国派遣警察的人身权益是其应尽的职责。维和实践中，涉及到联合国维和警察的人身保障和法律地位主要规定在1946年《联合国特权与豁免公约》、1990年《维持和平部队地位协定范本》、1994年《联合国人员和有关人员安全公约》等国际法中。在国内立法中应该将这些关于维和人员的人身安全和地位的规定内化到有关条文中，从而使国内法能够与国际法得到统一。

7.联合国维和警察违法行为及法律责任制度

联合国维和警察违法及犯罪行为及其法律责任问题，一直是维和过程中难以得到妥善解决的问题。由于该问题涉及联合国、东道国及派遣国之间的关系，因此处理起来比较复杂。国内立法要解决的问题是我国派遣的联合国维和警察在任务区出现违法犯罪的行为时如何进行处理的问题。该问题一般按照《联合国与提供联合国维持和平行动人员和装备的会员国之间的协定范本》的有关规定处理。国内法应该就有关衔接问题作出明确的规定，比如管辖问题，引渡问题，责任追究问题等，必须在国内立法中予以明确，便于在出现类似情况时处理起来能够有充分的法律依据。

［1］刘晖．田海军．第十个国际维和人员日主题纪念活动举办 ［N］．人民公安报，2012－05－30．

［2］王洪海．试述中国维和警察工作的开创与发展 ［J］．武警学院学报，2011，(3):35．

［3］周承顺．王洪海．联合国维和行动的发展及其面临的主要挑战［J］．武警学院学报，2010，(7):32

［4］赵磊．中国参与联合国维和行动的类型和地域分析［J］．当代亚太，2009，(2):66－72．

［5］盛红生．联合国维持和平行动法律问题研究 ［M］．北京:时事出版社，2006．

［6］盛红生:联合国维持和平行动法律问题研究 ［D］．北京:军事译文出版社，1998．

［7］赵炳辉．中国与联合国维持和平行动 ［D］．北京:外交学院，2004:38．