转型时期刑事涉案财物扣押冻结问题研究

刘国旌

(广东警官学院 侦查系，广东 广州 510232)

公安机关在办理刑事案件过程中，会对刑事涉案财物依法进行扣押冻结。扣押是指侦查人员在勘察、检查、搜查、复验、复查等侦查活动中，对用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品、文件和邮件、电子邮件、电报等予以强制留置的一种收集证据的方法。［1］245冻结是指公安机关根据侦查犯罪的需要，依法通知银行或者其它金融机构、邮政部门在一定期限内停止支付与案件有关的犯罪嫌疑人或单位持有及其以非法所得变现、购买的存款、汇款、证劵和证劵交易结算资金、投资收益、股权的一种收集证据的方法。［1］251扣押冻结是公安机关在侦查活动中所采取的一种强制性措施。刑事涉案财物的扣押冻结涉及国内的法律关系和非法律关系，情况非常复杂又都要统筹考虑，这就需要侦查办案人员必须具有较强的业务素质、执法能力及办案协调能力，同时刑事涉案财物扣押冻结处置也是检验公安机关办案水平、办案效果的重要指标。

针对转型时期经济发展中出现的新型刑事案件和复杂的侦查工作局面，公安机关如何正确理解、适用法律，把握法律、政策界限，做到合法、合理地扣押冻结及妥善处理刑事涉案财物，是公安机关当前需要研究的课题。

一、转型时期刑事涉案财物的扣押冻结存在的问题

(一)对扣押冻结涉及国内的法律关系和非法律关系缺乏足够认识

转型时期社会经济大发展，刑事犯罪案件逐年上升，刑事涉案财物的金额越来越大。据资料统计，近年来，广东某市公安局经济犯罪侦查支队每年侦办的经济犯罪案件刑事涉案财物价值均在数十亿人民币元以上。因为传销、非法集资和非法吸收公众存款等涉众型经济犯罪而引发的集体上访、围堵司法机关的事件屡屡发生。造成这些事件的基本原因是涉众型经济犯罪案件受害人的经济损失得不到挽回，而不是公安机关对犯罪嫌疑人处置不当或者办案不公的问题。有些案件甚至发生了受害群众要求公安机关释放犯罪嫌疑人，让犯罪嫌疑人重新进行“生产经营”活动，以弥补涉众型经济犯罪案件受害人前期经济损失的事件。

针对这类案件，公安机关的办案部门在扣押冻结刑事涉案财物时往往都非常慎重，但有时甚至可以说又是“束手无策”，原因在于一旦采取措施扣押冻结刑事涉案财物，就会斩断犯罪嫌疑人的资金链，就可能引发影响社会稳定的事件，给公安机关扣押冻结刑事涉案财物带来极大的困难和压力。此时个别侦查人员认为，扣押冻结刑事涉案财物，只是办理刑事案件过程中一个小环节，只要扣押冻结的刑事涉案财物的法律手续完备，刑事涉案财物没有被非法处置和占有，案件就没有问题。对刑事涉案财物扣押冻结，在侦查实践中涉及国内的法律关系和非法律关系重要性缺乏足够认识，没有从公安机关要讲政治，维护社会稳定的高度，去认识刑事涉案财物扣押冻结问题。

(二)刑事涉案财物扣押冻结范围和程序的法律法规不够具体严密

当前办理刑事案件中，扣押冻结什么?怎么执行扣押冻结?这个问题涉及到扣押冻结刑事涉案财物的范围和程序。根据《公安机关刑事涉案财物管理若干规定》第二条，本规定所称刑事涉案财物，是指公安机关在办理行政案件和刑事案件过程中，依法以扣押、查封、冻结、扣留、调取、先行登记保存、抽样取证、追缴、收缴等方式提取或者固定的与案件有关、需要作为证据使用的物品和文件，包括:1)违法犯罪所得及其孳息;2)用于实施违法犯罪行为的工具;3)其他可以证明违法犯罪行为发生、违法犯罪行为情节轻重的物品和文件。上述措施是从侦查取证角度作出的规定，扣押冻结的范围是与案件有关、需要作为证据使用的可以证明违法犯罪行为发生，违法犯罪行为情节轻重的物品和文件。扣押冻结的依据是:“与案件有关和侦查犯罪需要”。

但是，侦查实践中对刑事涉案财物的扣押冻结过程是复杂的，其中出现的一系列问题，有个案因素、个人因素、更有其背后的法律及制度性的因素。如:扣押冻结赃物不力和超范围扣押冻结处置刑事涉案财物的现象，除了少数案件是因案件经办人员执法水平不高，执法不公所致之外，大部分的案件出现这种现象均与法律和制度性的规定有关。包括立法过程中，对转型时期经济发展一系列相关问题的法律规定滞后，不具体、不严密，相关的制度对整个社会信用体系规范不够，引起的对公安机关扣押冻结刑事涉案财物的社会支持不足等等。比如在侦查实践中，经济案件当中的大部分刑事涉案财物，有时已被犯罪嫌疑人转移到第三人名下，侦查部门在扣押冻结刑事涉案财物过程中，往往面临如何平衡被害人与第三人利益的难题，刑事涉案财物一旦转移给第三人，能否用善意取得制度，公安机关的办案部门是否有权认定为善意取得，认定后如何冻结扣押等问题，都是公安机关的办案部门在侦查办案过程中必须面对而又难以解决的问题。特别是对于那些已经进入流通领域并几经转手的刑事涉案财物，由于正常经济活动的流转、变动，如何认定冻结扣押，也同样面临法律认识的不明确，侦查实践操作过程中没有明确的法律法规规定及办案指引的问题。

(三)扣押冻结刑事涉案财物的法律手续不完备

1.扣押物品文件的决定权限

《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百一十一条规定。在现场勘查或者搜查中需要扣押物品、文件的，由现场指挥人员决定。但是，侦查实践中还处在除此之外的其它情形，如:犯罪嫌疑人主动交出的涉案物品、文件，或者包括被害人在内的其他人员提交的涉案物品、文件，现行法律法规没有相关规定。是否由执行本案侦查任务的办案人员，根据警察的自由裁量权就决定是否扣押涉案物品文件?尚未看到相关法律法规的指引。根据公安部五局印发的指导性手册《刑警办案须知》第三百四十条规定，主动交出的证物，应当填写《扣押物品、文件清单》予以扣押，并在笔录中详细载明证物的来源及原因等。但此规定只是刑警办案工作的指引，能否成为法律法规的依据尚有疑问，但也没有明确扣押措施的决定权。

2.扣押冻结刑事涉案财物的法律手续不完备

有些案件承办人扣押冻结刑事涉案财物时随便写张白条收据，处理扣押冻结刑事涉案财物时也没有认真制作或填写专门的法律手续、清单，难以从案卷里查清扣押冻结刑事涉案财物的处理情况。没有法律文书的刑事涉案财物扣押冻结、追缴，只能根据各地党委政法委作出的各自地方性规定，但这些地方性规定，缺乏法律上的权威，只能在当地适用。如:扣押冻结涉案房产和公司股份等，至今尚未有统一及规范的法律文书。在广东省会城市范围内，按政法委协调意见可使用公函形式的文书，但此种公函形式的文书在广东省会城市范围以外的地区能否行的通，则要看或只能被动地取决于外地协助单位的态度。

(四)扣押冻结刑事涉案财物的保管存在漏洞

扣押冻结刑事涉案财物的保管存在漏洞，缺乏统一保管、登记，账实不符。在很多案件中，侦查部门在实施了扣押行为之后，由于有关规定不具体或执行程序不严格，使得在办案机关内部办案人员丢失、损毁或使用、侵吞扣押刑事涉案财物的情况时有发生。突出表现在:一是对于扣押的款项未设专户管理，办案单位没有具体帐目，保管、交接、核对、上缴、退还手续不健全，承办人扣押，承办人保管，以现金形式保管，私存私放，挪用现象较多;二是对于扣押的物品管理松弛，管理办法、制度不健全，没有专用保管场所、专门机构和专业保管人员，保管设施简陋;三是对损坏或者擅自处理扣押追回物品应承担的责任没有做具体规定。四是对扣押期限未作明确规定，解除扣押的规定又缺乏明确标准，无限期扣押加上监督、管理失控，最终使得某些扣押人的利益受到侵害，诉讼任务的完成也因证据的流失受到影响。

(五)扣押冻结刑事涉案财物的处理滞后

刑法规定，犯罪分子违法所得的一切财物应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产应当及时返还。但如何追缴、退赔和返还，追缴、退赔和返还的条件和认定的标准是什么?公安机关是否有权力做出返还决定等等问题都有待于进一步明晰。虽然这些问题在《公安机关刑事涉案财物管理若干规定》有一定的明晰，但是，在侦查实践中，曾有公安机关决定提前返还刑事涉案财物，而最终与法院判决不一致，造成公安机关陷入被动局面;也有的公安机关扣押冻结刑事涉案财物后，受害人及第三者竞相向公安机关要求发还扣押冻结的刑事涉案财物;更有个别案件，办案部门，在侦查阶段向受害人发还扣押冻结追缴回的刑事涉案财物后，因法院在刑事判决中认为嫌疑人不构成刑事犯罪，而被害人又不肯退回已领取的“赃物”(刑事涉案财物)，嫌疑人则到处上访投诉，给公安机关带来极大的负面影响。因此刑事涉案财物扣押冻结后，发还与不发还，发还给谁，是公安机关在办理刑事案件过程中，不可回避且需要认真慎重思考的一个问题。

二、转型时期刑事涉案财物扣押冻结存在问题的原因

(一)法律法规尚不健全

现行的刑事诉讼法对公安机关扣押冻结刑事涉案财物的规定过于原则，可操作性很低。公安部2011年制定实施的《公安机关刑事涉案财物管理若干规定》对规范公安机关执法行为起到了很大作用，但在长期侦查实践中也暴露出一些问题，法律上并没有对随着案件侦查终结，移送起诉、公诉、审判而针对公安机关扣押冻结刑事涉案财物的移送作出严格、明确的操作细则的规定。出现该移交的不移交现象，如:毒品案件中公安机关缴获的巨额毒资应当作为证据移交检察机关，但在侦查实践中多由毒侦部门罚没后罚没单据附卷了事。有的该接收的不接收，如检察机关对于一些难保管且价值低的物证往往不愿意接收，对于被公安机关罚没处理的案件，往往也以各种理由借口如退回补充侦查等拒不受理案件。这使得公检法三家在此问题上出现分歧，法院认为，公安机关办理案件当中扣押冻结的刑事涉案财物，应在案件提起公诉时随案一并提交人民法院，由法院依据判决的结果作出相应的处置。公安机关则认为，公安机关办理的案件在侦查终结移送起诉、公诉时只要移送扣押冻结刑事涉案财物的清单即可。这样，往往造成公检法三家在执法上的分歧及诸多执法不规范行为发生。

(二)扣押冻结刑事涉案财物的规定没有得到有效落实

扣押冻结刑事涉案财物的规定没有得到有效落实，如收支两条线，一案一账等，实践中，个别单位将各种不同案件中扣押、收缴的不同性质案款，或者是同一案件中不同当事人退出的案款，一并上缴财政，一旦出现问题，则无法细分，查无头绪。而侦查实践中，由于扣押冻结刑事涉案财物的情况比较复杂，涉及诸多问题。其中有因不良的财政制度所致的部门利益问题，使得刑事涉案财物的冻结扣押及移交问题矛盾重重。如:为鼓励财政创收，各地政府部门大多都有罚没回拨奖励制度的规定，即各部门尤其是公安机关的罚没款以一定比例回拨给该部门，作为该部门办案经费的补充之用。因此走进怪圈，冻结扣押刑事涉案财物越多，罚没也就越多，回拨经费也越足。这种规定使得刑事涉案财物成为公检法三家为本部门利益争夺的香饽饽。各机关都有意无意地把刑事涉案财物控制在本部门手中，并由本部门人员罚没，从而获得更多的财政回拨，这就在案件的诉讼中产生诸多矛盾问题。有的甚至会涉及群体上访事件，影响社会稳定。

(三)扣押冻结刑事涉案财物中重实体轻程序

转型时期经济发展中出现的新型刑事案件，侦查工作局面复杂，在侦查实践中，个别侦查人员存在重实体轻程序的执法观念，缺乏依法、依规扣押冻结刑事涉案财物的自觉性，认为只要最终处理结果正确，符合预期目的，程序上出现一些偏差无关紧要，不影响大局，由公安机关直接处置各方面来讲比较灵活有利。因此在扣押冻结刑事涉案财物的执法过程中，容易发生超范围违规、违法扣押冻结刑事涉案财物，损害当事人利益的问题，而且出了问题也得不到及时解决。

(四)监督不严管理制度不落实

一些单位虽然制定了相关的规章制度，但也只是敷衍了事，制度形同虚设，单位领导和督察部门未能严格把关，对冻结扣押的刑事涉案财物管理监管力度不够，没有严格落实日常检查制度，未实现对冻结扣押的刑事涉案财物管理制度化、经常化。甚至个别基层单位有的领导对冻结扣押的刑事涉案财物或一无所知，或知之不理，或随便应付了事，导致对单位冻结扣押刑事涉案财物变动情况不清，督察部门也缺乏日常监管，缺少定期检查，也没有全面掌握冻结扣押涉刑事涉案财物管理现状。

(五)管理人员缺乏

基层单位由于受人员编制、经费短缺、场地范围等条件限制，冻结扣押的刑事涉案财物专管员大都由内勤民警兼管，没有专门的民警负责管理工作，而内勤民警大多数都是一人多岗，经手的案件多，工作繁琐量大，又疲于应付一些急难案件，顾此失彼，没有更多精力开展对冻结扣押的刑事涉案财物的管理。管理人员缺乏，必定会影响了对冻结扣押的刑事涉案财物管理工作的质量和效率。

三、遏制刑事涉案财物扣押冻结问题的对策构想

(一)更新执法理念，强化社会责任

扣押冻结刑事涉案财物是棘手而敏感问题。我国目前相关的法律、法规对刑事涉案财物的扣押冻结还有不少未臻完善的地方。公安机关必须更新执法理念，强化社会责任，以适应转型时期打击和预防刑事犯罪的需要。

更新执法理念，一是要进一步转变观念，牢固树立社会主义民主法治的观念、严格依法履职的观念、尊重和保障人权的观念和理性平和文明规范执法的理念，把打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、执法形式与执法目的有机统一起来。①公安部:实现由“抓人破案”向“证据定案”转变中新网，2012－5－7，http://www．chinanews．com/摈弃旧的重打击、轻保护，重实体、轻程序的执法思维，牢固树立打击犯罪与保护人权并重，实体公正与程序公正并重的司法理念，并用以指导我们的司法工作实践;二是要严格依法办案，强化证据意识，依法冻结、扣押与案件有关、需要作为证据使用的刑事涉案财物;三是既要精通我国法律，又要熟悉非法律关系和惯例，准确适用法律冻结扣押刑事涉案财物。

强化社会责任，一是要求在办理刑事犯罪案件过程中，办案人员要扎实工作，克服侦查取证过程中扣押冻结处置刑事涉案财物带来的困难，依法充分收集证明犯罪嫌疑人有罪和无罪证据，依法固定证据、准确定案。二是要清醒地认识到，扣押冻结的刑事涉案财物是与案件当事人的切身利益密切相关的;对扣押冻结刑事涉案财物管理是否得当，既关系着办案进程和办案质量，也关系着公安执法机关的形象和在人民心目中的地位;对维护社会公正，减少犯罪损失，促进社会和谐稳定起到重要作用。三是要做到“案结事了”，公安机关在办理刑事犯罪案件当中，不要简单执法，而应充分考虑案件当事人的特殊性，审慎处理刑事涉案财物，做到法律效果、政治效果、社会效果的统一，也是法律效果与社会效果相统一的辩证执法观在司法实践中的重要体现。

(二)增强综合素质，提升办案能力

增强综合素质，提升办案能力。刑事涉案财物的冻结、扣押情况特殊，涉及国内的法律关系和非法律关系，非常复杂又都要统筹考虑，这就需要办案人员必须具有较强的业务素质、执法能力及办案协调能力。但是，当前我们一些办案人员的法律素质和业务能力还不能适应打击和预防刑事犯罪的需要。个别办案人员责任心不强，对扣押的物品登记不全，保管不善，也没有在第一时间作价评估，造成损毁或丢失;存在应付心理，工作怕麻烦，未能及时详细登记，甚至在账目上出现了漏登、漏记的问题，造成工作中的失误。同时，由于基层民警工作强度大，经手的案件多，疲于应付一些急难案件，造成顾此失彼，从而导致没有更多精力开展对冻结扣押的刑事涉案财物的管理，无法有效地开展犯罪侦查工作。因此，我们有关办案人员应该努力提升综合素质，系统学习涉外法律法规，了解不同民族的生活习惯和宗教信仰，为全面提高办理刑事犯罪案件专业水平夯实基础。

从长远看，可考虑在公安机关内部建立一支，既熟悉法律和非法律关系，又通晓办案业务的刑事涉案财物管理专业队伍。可以优先招录或培训一些水平较高的法律复合型人才，以加强对刑事涉案财物管理专业队伍力量。当然，我们即不可能，也没必要要求办案人员都精通刑事涉案财物管理专业，但培养一些精通刑事涉案财物管理的人才，还是必要的。同时，定期对管理人员进行统一的法律知识、保密教育，以提高办案效率和质量也是非常必要的。

另外，在审查批捕、起诉和审判阶段也应当由综合素质高，既精通国内法律，又通晓非法律关系的检察官和法官负责审理处置刑事涉案财物，以确保办理刑事案件的质量，维护社会稳定，为现代化建设和改革开放创造良好的环境。

(三)牢固树立“一盘棋”思想

刑事涉案财物的冻结、扣押、处置涉及到多个领域、多个部门，必须齐心协力，综合治理，树立“一盘棋”思想方能提高打击效果。为此，一方面公、检、法机关、政府其他相关部门应当实现信息共享，并加强与新闻部门的密切配合，形成预防和打击的合力，避免各自为战。另一方面，作为打击刑事犯罪的主力军，各地公安机关必需共同解决刑事涉案财物的瓶颈问题，公安机关内部的任何一个部门或地区孤军奋战，单一警种，单一形式的冻结、扣押、处置往往都难以奏效。必须树立强烈的协作意识，多方配合，明确公安机关共同的职责是打击、惩治犯罪，保护经济建设和人民群众生命财产安全，必须向国家和人民负责，摒弃狭隘的地方主义和部门主义，以整体利益为重，搞好打击刑事犯罪的侦查协作，发挥出更大的整体效能。

(四)强化内部监督

一是强化内部监督，用制度来管权、管事、管人，全面提高队伍整体素质和执法水平，以确保公干机关侦查权的正确实施。并可根据扣押冻结刑事涉案财物的程序特点建立完善的管理监督制度，在侦查实践中不断强化监督管理，最大限度地减少侦查人员违法违纪现象;二是适时进行专项检查，定期对扣押冻结的刑事涉案财物进行检查、核对。由纪检监察部门牵头，各办案部门内勤参与，每年对各办案部门扣押冻结、处理赃款赃物的范围，程序是否合法、手续是否完备等逐一核对清查;三是把好赃款赃物管理人员的选任监督关，选择工作责任心强的干警;纪检监察部门要对扣押冻结涉案刑事涉案财物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正。

(五)加强刑事涉案财物保管场所建设

加强刑事涉案财物保管场所建设，实现集中统一管理，首先是经费保障，各级政府部门要确保公安基层单位正常开支得到保障，避免因办案经费短缺而造成在执法中的经济利益冲动对执法活动的影响;其次公安基层单位要结合本单位实际，科学合理建设固定的刑事涉案财物保管室，落实专管人员和场所，对刑事涉案财物进行统一集中保管，对于贵重物品要配备专门的保险柜等设施，杜绝刑事涉案财物保管无定所的混乱状态。

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