行政征用视角下对警察优先使用权的思考

崔海龙

(重庆警察学院 警察战术系，重庆 401331)

警察优先使用权是国家为了保障警察履行法定职责而赋予警察的一项特殊权力，有学者也称其为警察征用权。我国对于警察优先使用权的规定最早可以追溯到1957年6月25日第一届全国人大常委会第76次会议通过并公布施行的《中华人民共和国人民警察条例》第六条第五项的规定，“人民警察为了紧急追捕人犯、抢救公民的生命危险，可以借用机关、团体、企业和公民个人的交通工具和通讯工具。”该条规定对于当时警用装备普遍匮乏的公安机关履行法定职责起到了很好的保障作用。但是，近年来屡屡发生的不法人员冒充警察征用出租车、摩托车，以及警察不当使用警察优先使用权等事件却反映出警察优先使用权制度在立法方面的缺陷。鉴于此，有必要在对现行警察优先使用权进行考察的基础上，从行政征用的视角来规范警察优先使用权的行使。

一、对现行法律关于警察优先使用权的考察

(一)现行法律对警察优先使用权的规定

我国现行法律对警察优先使用权的相关规定主要体现在:

1．1995年2月28第八届全国人大常务委员会第12次会议通过的《中华人民共和国警察法》(以下简称“警察法”)第十三条第二款:公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用;造成损失的，应当赔偿。

2．2009年1月1日起实施《交通警察道路执勤执法工作规范》第八十四条:交通警察在道路上执勤执法时，严禁非执行紧急公务时拦截搭乘机动车。需要指出的是，该条虽未明确规定交通警察在紧急情况下能否使用单位或个人的交通工具问题，但从条文中可知，交通警察在执行紧急公务时是可以拦截搭乘机动车的。

3．2004年3月14日第十届全国人大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十二条:宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为: “公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

(二)现行法律视野下的警察优先使用权的内涵

通过对现行相关法律法规的考察，可知警察优先使用权具有如下特定涵义:

1．主体特定:警察优先使用权的主体限定为公安机关的人民警察，不包括监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。国家安全机关的工作人员行使优先使用权则应按照《国家安全法》第uy条的相关规定执行。

2．对象特定:警察行使优先使用权的对象为机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。针对的对象为有体物，不包括权利。

3．目的特定:只能是出于侦查犯罪的需要才可以行使警察优先使用权。对于侦查犯罪以外的，即使是出于维护公共利益的需要，按照现行《警察法》的规定以及行政法中的“法无明文规定即禁止”的原则，公安机关及其人民警察也是不能够行使警察优先使用权的。

4．后果特定:用后应当及时归还，并支付适当费用;造成损失的，并不区分使用主体是依法使用还是违法使用，法律规定都应当赔偿。

二、警察优先使用权存在的问题

从现行法律规定来看，警察优先使用权存在如下问题:

(一)与上位法有关规定不一致

《立法法》确立了“上位法优于下位法”的适用规则。这要求，下位法在内容上不得与上位法相抵触，同时，在法律术语上也要与上位法保持一致。2004年3月14日第十届全国人大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第22条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日施行的《物权法》第四十四条规定，“单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后被毁损、灭失的，应当给予补偿。”按照“上位法优于下位法”的原则，警察法第十三条第二款规定的警察使用权的法律术语应与《宪法》、《物权法》等上位法持一致，将“使用”修改为“征用”。原因在于，“征用”是指国家机关出于公共利益的需要强制使用公私财物的行为，“使用”则是指为达到某种目的而利用财物的行为。两者在目的、行使主体、强制性方面存有很大的不同。［1］

(二)适用范围过于狭窄

首先，警察优先使用权只能是出于侦查犯罪的需要才可以适用。对于侦查犯罪以外，即使是为了维护公共利益，按现行《警察法》的规定，公安机关及其人民警察仍是不能使用单位和个人财物的;其次，行使警察优先使用权的主体只限于公安机关的人民警察，对于那些享有执法权的监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，即使他们出于履行自身职责的需要，也不能行使警察优先使用权。

(三)立法粗糙、笼统，水平欠佳

立法应简明、概括，但也要防止粗糙和遗漏。《警察法》第十三条对于警察优先使用权的前提、主体、界限以及使用后究竟应该是给予相对人补偿、还是赔偿，补多少、赔多少都未加以清晰界定，以致实践中要么无法操作、要么随意操作。而对于优先使用的程序、对被征用主体的救济途径、补偿标准、补偿义务主体等方面却不曾提及。虽说警察在具体执法过程中应拥有自由裁量权，但自由裁量必须在法律规定的范围内行使，否则容易导致公共利益与个体利益的冲突激化，给人留下警察滥用权力的恶名。

(四)实际效果不尽人意

警察优先使用权作为《警察法》第十三条明确赋予公安机关及其人民警察的法定权力，在实际行使过程中却出现两个极端，要么是不行使，要么是行使了就严重损害相对一方的权利。原因在于，一是警察优先使用权法定程序规定不足，缺乏制约。近年来，新闻媒体常常报道的违法犯罪嫌疑人假借警察之名行使优先使用权，实为抢劫摩托车、出租车等案例就是这一缺陷的反映;二是警察在行使优先使用权过程中，往往单纯追求强制效果，方法简单粗暴，使相对人产生权利被无故剥夺的不公平感和抵触心理，从而引发对抗情绪。

三、完善警察优先使用权的建议

考察现行法律关于警察优先使用权制度是为了有针对性地对该项制度进行改造。为了实现这个目的，笔者认为可以从行政征用的视角来把握应然意义上的警察优先使用权的特征、内涵，并结合现行制度存在的问题，进而提出有价值的立法建议。

(一)从行政征用角度对警察优先使用权的界定

行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益的需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的具体行政行为。［2］警察优先使用权 (或称为警察征用权)从性质上讲，是行政征用的一种，其应具有行政征用权的如下特征:

1．对财产权的侵害性。行政征用首先表现为一种对财产权的侵害行为，这种财产权的性质可能是公有性质的，也有可能是私人性质的。警察优先使用权就是对机关、团体、企业事业组织和个人财产权的一种暂时性的“合法”侵害，这种侵害行为会使财产权人丧失其对财产的占有或使用，并由此导致财产本身或者财产收益的损失。

2．权力的强制性。行政征用是以国家强制力为后盾，只要权力的行使符合法定的征用目的和程序，相对人就必须服从。警察优先使用权是行政权，行使该权力时，只要符合法定条件，即使在违背相对人意志的情况下，也可以进行。由于行使警察优先使用权而对相对人造成的侵害，按照“有权利则有救济”的原则，相对人可以对使(征)用措施提出异议，甚至请求司法的救济，但是为了保证警察优先使用权的顺利行使，在优先使用权具体实施过程中，相对人只能对使 (征)用机关的行为予以配合。

3．目的的公益性。行政征用必须是为了公共利益，否则就是违法行为。行政征用强制力的价值合理性就在于其目的具有公益性。警察优先使用权也应该从公共利益出发，不应只局限于侦查犯罪的需要。

4．程序的法定性。警察优先使用权作为行政征用权力的一种，同时也是侵害公民财产权的一种行为，它同其他行政权力一样具有天然的扩张性，如果对其不进行必要的限制，就会如孟德斯鸠所说的那样， “一切有权力的人都容易滥用权力。”对于这种具有强烈扩张性的行政征用权，必须对其进行合理的程序设计以有效地对其进行制约。在进行程序设计时，必须完善程序规定，通过程序公开和公平原则，将法律所设定的适当程序适用于警察优先使用权中。

5．补偿的确定性。警察优先使用权的启动，应同行政征用权一样，是出于公益的目的，是将相应的负担施加于特定的人或少数人，是以一种牺牲特定的少数人利益的方式来促进不特定的多数人的利益，依照“无补偿即无征用”的原则，必须对被使 (征)用的相对人进行补偿，补偿的标准、方式、范围在法律中都应做出明确的规定。［3］

警察优先使用权作为行政征用的一种特殊形态，除具有行政征用的一般特性外，还具有自身特有的特征:

1．履行职责的紧迫性。由于人民警察职责范围内的紧急情形，会发生在任何时候、任何地点，优先权的行使可以使人民警察利用可以利用的条件，在最短的时间，以最快的速度到达现场。因此，必须明确规定人民警察行使此权利应为“履行职责的紧急需要”。［4］

2．较大的自由裁量权。行使警察优先使用权时，必须是在事发突然、警察出于履行职责的紧迫要求下才能行使。这就要求警察要拥有比一般的行政权更大的自由裁量权，这样才能保证警察履行职责的及时、有效。

因此，对于警察优先使用权 (更科学地称呼应为“警察征用权”)的定义，笔者建议为，警察征用权是指警察部门在紧急状态下出于抢救公民生命和财产、追缉违法犯罪嫌疑人等维护公共利益的需要，依照法定职权和程序，强制取得公民、法人或其他社会组织临时财产使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为。

(二)对现行法律的具体建议

1．扩大行使权力主体的范围。将监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察一并纳入警察征用权的行使主体范围之中。

2．适当扩大征用需要的范围。将现行法律中关于警察优先使用权行使的目的从“侦查犯罪”的需要进行适当扩大。扩大的范围应包括抢救公民生命和财产、追缉违法犯罪嫌疑人等维护公共利益的情形。在进行具体表述时，可以采用列举式的方法把需要的范围进行罗列。只有这样，才能更好地满足和保证警察机关在履行职责中遇到维护公共利益的紧急需要时，及时征用单位和个人的财物，完成警察法所赋予的神圣使命。

3．完善相关的程序。在警察行使优先使用权时，由于受客观紧急情况的限制，时间紧迫，使用的程序可以相对简化，但必须满足最基本的正当程序的要求。这里的正当程序应当包括:警察部门决定做出时告之理由及表明身份;听取相对方意见;合理的补偿和充分的救济。其中告之理由及表明身份之义务要求警察行使警察优先使用权的时候，应主动告知理由，经公民请求时，应出示相应证明，因任务需要未着制服，应主动出示证件。否则，公民可以拒绝配合。事后应为相对人提供相应的救济，这里可以分为声明异议的权利、损害赔偿或损失补偿的权利及对前两权利得不到合理解决或不服时，依法提起行政诉讼的权利。［5］

4．建立公平补偿的救济途径。现行《警察法》对依法还是违法使用造成财物损失的，没有进行区分，规定都应当赔偿。而赔偿、补偿是截然不同的两个概念。笔者建议，应依据2004年宪法修正案第22条以及关于国家赔偿的法律法规、司法解释等规定，对补偿、赔偿进行区分。并按照正义公平之原则，对依法使用给相对人的财产权造成损坏时，采用以返还原物为主、并在合理范围内对相对人适当地进行金钱补偿的方式。

5．规范法律术语，统一为“警察征用权”。将现行《警察法》中“使用”改为“征用”，原因在于“使用”一词不能很好地表达和反映公安机关及所属人民警察代表国家依法行使征用权的立法本意，且与国际通行的警察征用权的法律术语也不一致。

总之，警察优先使用权是警察出于公共利益的需要，在紧急情形时，对相对人财产所实施的一种临时征用行为。虽然我国现行法律对其没有详细明确的规定，该制度存在这样或那样的问题。但笔者相信通过相关学者的深入研究与呼吁，一定能够完善该制度，使其能够更好地保障人民警察依法履行职责。

［1］项金发．我国警察使用权存在的问题及完善 ［J］．四川警官高等专科学校学报，2006，(5):61．

［2］刘东生．行政征用制度初探 ［J］．行政法学研究，2002，(2):28．

［3］狄春丽．行政征用制度研究 ［D］．山西大学硕士学位论文，2005:5－6．

［4］刑曼媛．论人民警察优先权［J］．山西警官高等专科学校学报．2001，(9):30．

［5］周丽萍．浅议警察优先使用权在适用中存在的问题及对策 ［J］．甘肃警察职业学院学报．2010，(8):29．