两岸四地警务合作情报体系构建探讨

方 岩，吴鸿驹

(1.中国人民公安大学 涉外警务系，北京 100038;2.北京市公安局西城分局，北京 100032)

随着港澳以及台湾地区与祖国大陆的相互开放、交流和依赖正日益增强，两岸四地在经济、文化、教育、服务等各方面的人员和资源交互往来也日益增多。与此同时，出现了四地间走私、人口贩运、洗钱等跨境犯罪增多、利用科技手段进行的网络和电信诈骗犯罪突出、犯罪分子在四地间流窜作案并辗转逃匿现象频发的态势。境外黑势力加速向内地渗透，在两岸四地建立窝点以策划实施贩毒、恐怖主义等跨境犯罪也时有发生，打击刑事犯罪面临着新的挑战，亟须探讨建立顺畅便捷的两岸四地警务合作的途径和模式，以加强两岸四地间的警务合作，发挥合力，共同应对刑事犯罪的新情况，维护地区安全和稳定。

在我国一国两制下，港澳台享有高度自治，形成了四法域共存、多元司法合作的现状。囿于法律制度差异与冲突以及合作意识和理念的偏差，两岸四地间快速反应的联动机制及长效合作机制尚未建立，相互间的合作以粤港澳合作、海峡两岸合作以及港澳台间合作三条线平行进行，主要以个案形式推进，涉台案件更多借助于国际组织或第三方进行，不能适应打击两岸四地跨境刑事犯罪的需要。目前，“情报主导警务”战略开始在我国实施，构建“大情报”体系，将给公安工作带来质的变化，也给两岸四地警务合作的开展带来契机

一、构建两岸四地区际警务合作情报体系的必要性

(一)两岸四地区际警务合作的展开

区际警务合作，是指同一个国家内部不同法域或特定地区的警察机关在警察事务领域互相给予支持、便利和援助的一种活动。两岸四地区际警务合作就是内地、香港、澳门和台湾四个不同法域之间进行的警务合作。它的合作主体应该是各地区的警察机关，但因为地区之间机构设置的不同，合作主体也可能涉及其他行政机关和刑事司法机关，合作的内容目前主要涉及刑事犯罪及刑事司法诉讼方面的事务，主要包括情报信息的交流与联络、委托或协助调查取证、追缴赃款赃物、缉捕和移交案犯等。在“情报主导警务”战略实施后，两岸四地的情报交流工作成为区际警务合作中的重要环节，可以更好地对具体的警务合作发挥引导作用。

(二)情报主导警务的兴起

20世纪90年代，情报主导警务理论在西方诞生，作为新警务改革的重点内容，21世纪初被引入我国。由于对情报主导警务理解的不同，不论是国内还是国外，对其一直没有一个统一的定义，目前主流观点认为，它是一种以情报信息搜集网络为基础、信息系统为技术平台、情报信息为决策依据的警务运作机制。［2］

2003年，公安部提出构建“大情报”系统、全面推进“情报主导警务”战略。“大情报”体系作为具有我国特色的“情报信息主导警务”战略模式，正式展开建设。“情报主导警务”战略的实施，将使公安机关在打击犯罪过程中，从被动破案向主动预防转变，以收集情报预防案件为起点，促进公安机关在警务活动中领导决策科学化，能够更加迅速、有针对性地应对突发情况，并且更加合理、高效地配置、使用警力。将“情报主导警务”战略的实施与公安工作的信息化建设结合起来，将对打击犯罪和维护社会稳定起到更大的推进作用。

(三)构建情报体系在区际警务合作中的地位

“情报主导警务”要求“警力随着警情走”，其核心理念是警务工作要由情报进行主导，根据情报配置合理的警务资源，在具体的警务活动中要做到情报先行，即在警务活动中，首先要有准确的情报，然后再根据情报，对有可能发生的违法犯罪活动进行预防和提前打击，有助于控制犯罪和全面收集犯罪证据，提高刑事侦查的效益。

在区际警务合作中，由于两岸四地警方互不隶属，没有共同的上级部门发号施令，情报的导向作用更得以凸现。“情报主导警务”，两岸四地的其中一方在侦查中如果发现犯罪要素可能涉及到其他地区的，通过情报共享或及时通报，四地警方可以有针对性地作出反应或采取行动，提前进行预警并采取防控措施，从而把犯罪可能带来的危害降到最低。

对情报信息的有力掌控，是实现高效、迅捷的预防犯罪和打击犯罪的基础，建立畅通的联络渠道与情报信息交流机制也是各类、各级警务合作的基础和重要内容。事实上，无论是国际警务合作组织——国际刑警组织，还是最成功的区域间警务合作形式——欧盟境内成员国间的警务合作，情报交流都是其最重要的功能之一。国际刑警组织有I－24/7系统，欧盟根据《欧盟条约》第k.3条及《欧洲警务协定》为基础设立了欧洲警察署这一超国家的警务合作机构，其最主要、最核心的任务即为“通过收集和提供情报，以及进一步开展调查工作，来协助成员国预防和打击犯罪。”［3］139

及时、充分、有效的情报信息在预防打击犯罪的各个环节，从搜寻线索、发现犯罪到缉捕嫌疑人、遣送审理，再到追缴赃款赃物、追诉惩治犯罪，都可以发挥巨大作用。在两岸四地区际警务合作中，也应当充分重视和发挥情报交流的作用， “情报先行”，以情报引导警务，通过长效、畅通、常态、系统化的情报合作体系，推动完善包括反洗钱、诈骗、贩毒、偷渡、反恐、追逃等各方面工作在内的警务合作。

二、两岸四地警务合作中情报交流的发展和现状

(一)内地与港澳地区之间警务合作情报交流的发展与现状

目前，内地与港澳地区间警务情报合作的开展较为顺畅。广东省公安厅设有“港澳警务联络科”，香港方面也设有“香港警务处联络事务科”，建立对口联络机制。粤港澳治安部门于1983年启动每半年度磋商，2000年8月，粤港澳三地警方刑侦主管定期会议开始举办。2001年，根据侦查合作的实际需要，粤港澳三地警方开始建立三地刑侦对口部门直接联络机制。2009年8月，粤港澳三地警方建立了“粤港澳三地警方网上合作平台”，利用现有的加密电邮专线系统，分享警务信息、交换情报，提升三地在交流情报、预防及侦破罪案的工作效率。［4］

(二)海峡两岸之间警务合作情报交流的发展与现状

由于受到政治关系的影响，两岸警务合作的密切程度远不如内地与港澳地区警方的合作。两岸之间的警务合作主要通过间接途径来进行，近年来，一些直接交流也逐步开展。

1.国际刑警组织框架下的情报交流

1984年，中国在加入国际刑警组织后，台湾作为中国的一个地区更名为“中国台湾”，但台湾随后宣布退出国际刑警组织。两岸警方在无法直接联络的情况下，通过国际刑警组织总部和有关国家中心局的中间转送来进行情报交流以及其他警务合作。

2.民间组织渠道下的情报交流

1990年9月，两岸红十字会在金门经过协商，达成《遣返作业协议书》 (又称《金门协议》)。1995年，海协会与海基会在进行接触后，形成了《两岸劫机犯等遣返协议》和《违反有关规定进入对方地区人员之遣返及相关问题》的合作备忘录。这些协议为两岸的警务合作提供了法律依据，但是两岸之间民间组织签订的协议多数与人员遣返有关，几乎没有涉及到两岸的警务情报交流。情报交流仅在少数个案中进行，2006年2月，两岸警方通过海协会和海基会，互通犯罪情报，联手铲除了“钟万亿特大贩毒集团”。两岸的警察学会也曾就个案进行过情报的交流和开展相关的警务合作。间接途径的合作使两岸警方无法在第一时间沟通，而且还可能发生遗漏现象，造成情报交流的延误，效率不高，严重影响了打击犯罪的力度。

3.直接情报交流

2006年，公安部授权福建省公安厅针对电讯诈骗案件与台湾警方以民间方式建立“两岸共同打击电讯犯罪协作配合调查取证遣返犯罪嫌疑人”的联络通道，从而开启了两岸第一个警方直接联络的正式通道。之后，福建和台湾警方建立了“FT913”公共平台的联络员日常联系。 “FT913”是目前两岸警方明确获得授权、直接进行联系的公共平台，专门负责双方警务合作的业务接洽、日常管理、协调指导等事项。［6］2010年获得授权的福建边防总队与台湾“海巡署”、“移民署”，厦门市公安局与金门县“警察局”直接联系。［7］2009年4月，海协会与海基会签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，该协议为海峡两岸警务合作提供了新的法律基础，并且还规定了双方应交流涉及犯罪有关情资。①参见《海峡两岸共同打击犯罪及司法互相协议》第二章。总的来说，与台湾方面的警务联络、会商与情报交流处在起步阶段。

三、目前两岸四地情报交流合作中面临的问题

(一)情报交流合作主体不一，途径各异，有效的统一情报交流平台尚未形成

目前，两岸四地的警务合作发展并不均衡。内地与港澳地区的警务合作发展较为顺畅，而大陆与台湾地区的警务合作由于政治因素，受到较多掣肘。即便是在发展较为顺利的内地与港澳地区的警务合作领域，警务合作往往在对口警种内开展，导致情报交流层面单一，难以达到有效汇总。例如，“粤港澳警方陆续建立经侦、反黑、缉毒、反恐、刑技、网监、边检、出入境等业务对接，两岸刑侦部门‘猎狐办’互动，”［7］以及陆续展开的治安、刑侦部门的定期会晤机制等，基本都属对口协作、警种单兵合作，合作中交流的情报也仅限于各警种内部掌握，并没有在部门之间交流。“粤港澳三地警方网上合作平台”建立后，这种情况也没有得到根本改变。情报研判与应用本身具有跨部门、综合分析的特点，否则往往无法得到有效应用，美国911恐怖袭击事件就是情报部门之间互不通气而致重大后果的典型案例。

此外，由于两岸四地法律制度不同，警察机构设置与职能权限存在较大差异，也会因主体不同而导致警务合作及情报交流受阻。例如，与跨境犯罪息息相关的边境入出信息及管理在内地属于警务内容，香港的主管部门为保安局下属的入境事务处，台湾大部分出入境信息协查必须征询台湾移民署，涉及此领域的数据及信息调集不能通过正常的警务合作渠道获得，而须另行请协，导致贻误战机。

而台湾方面，受政治因素制约，在与台湾的警务合作尚需多多借助民间组织的现况下，情报的交流合作也受到制约，局限于不同的渠道和路径进行，更多以个案或专项行动为合作基础，情报的系统集成作用难以发挥。

因此，现阶段，两岸四地情报交流合作主体多样，途经渠道不一，有效统一的情报交流平台尚待构建。

(二)情报交流内容零散，缺乏系统规范，难以发挥导向作用

无论是粤港澳之间开展的合作，还是闽台警务合作，在现有开展的两岸四地警务合作的情报信息交流中，大都存在着情报信息跟着案件走，跟着专项行动走的特点。

按照现有的工作模式，往往是当一地发生或发现重大案件后，以及需要单独或与其他地区警方联合开展专项打击活动时，由一地警方请求或应其他地区请求，提供与案件及活动针对的犯罪行动相关的犯罪人员、工具、犯罪对象及赃物等情报信息。在这种情况下，除了常规上传的警讯信息，通过各渠道建立的情报交流系统更多地是发挥联络、请协、供载的作用和功能。以已发案件为核心的信息情报交流，内容零散、系统性差，针对性、预后打击性强，而预警、先期干预性差，难以发挥情报先发制人的导向作用。

在刑事犯罪中，有统计显示，约60%的犯罪案件是由占犯罪分子总数20%的累犯、惯犯实施的，这充分说明了由人及案的预防式打击控制远比案后追人的工作方式有效。正因如此，国际刑警组织的拳头产品——I－24/7系统专门设立了犯罪人员数据库，网上通报专设了犯罪嫌疑绿色警示通报;欧洲刑警组织应用系统也专门设立DNA信息、非法移民、不受欧盟国家欢迎人员信息库，供成员国警方查对。这种基础、系统的数据库信息及情报能够帮助成员各方追踪重点人群，察觉可疑动向，从而开展先预式的防范打击行动，发挥情报的导向作用。

(三)情报工作发展不同步

当前，两岸四地之间的警务合作已经开展了很长一段时间，情报交流工作也是当中的一项主要工作，但是目前的交流仅限于单独合作，并没有一个共同的交流平台，导致情报交流出现障碍，第三方难以及时获得有用的情报，贻误战机。即使有多方进行情报交流，也往往是在个案合作时进行，并没有因此而建立一个情报交流的长效机制。

各地区内部的情报体系构建中的差距也制约着两岸四地的共同合作，内地各地区之间发展不平衡，情报工作的开展也存在着不同程度的差距，尤其是，内地公安机关在理念上一直以来都属于侦查主导警务，在发生案件的情况下才展开情报的收集工作，情报工作环节滞后。香港、澳门、台湾地区在情报体系的建设方面也早于内地，不论在理念上还是实践中，情报工作发展的进程比内地先进，基本建立起了比较完整严谨的情报收集、评估、整理分析、发布应用的流程和制度。要想在情报交流方面取得更多成果，内地警方还须在情报体系构建方面多下功夫，尽早实现同平台、同水平上的情报交流合作。

(四)情报专门人才匮乏

情报警务“以信息搜集网络为基础，以信息系统为技术平台，情报信息为决策依据”［2］，涵盖了情报收集整理、分析研判以及共享应用等多个环节，不仅需要计算机、网络等硬件支持，更需要对信息、情报的综合分析应用。“911”后，美国在针对恐怖主义的行动中，甚至雇用游戏软件设计师、学者、商界人士、工程技术人员参与情报分析，这充分说明了情报工作的复杂性与复合性，对情报工作人员的要求相当高。

目前，我国的情报队伍存在着情报警务人员对情报警务战略的态度不端正、情报信息综合研判能力和预测能力不强、情报警务培训缺乏有效性、针对性等问题，［8］专业化、高素养的情报人员队伍有待培养组建。具体到两岸四地的情报交流，在情报分析研判及管理的核心环节，还要求工作人员不仅熟练掌握情报分析知识，另要对两岸四地的政治、经济、文化以及对各法域的法律制度和警务工作达到相当程度的了解。在目前合作尚未广泛开展的情况下，这种人才已经捉襟见肘，随着两岸四地之间交流不断加深，需要处理的情报数量急剧增长，人才资源严重匮乏的局面将进一步凸显。

四、两岸四地区际警务合作情报体系的构想

(一)情报体系的合作主体和平台构建

美国在情报制导战略实施数年之后，认识到了信息共享的重要意义，成立了犯罪情报协调委员会 (CICC)，以加强各执法部门之间情报共享与协作。英国在国家情报模式 (NIM)中，国家犯罪情报局作为情报主管部门，专门负责情报工作。专门的情报部门可以在情报共享过程中，整合各方的情报资源，使情报发挥最大的价值。

而在我国一国两制的现有格局下，两岸四地警方互不隶属，无法由中央政府直接设立一个专门的情报部门，只能通过地区间合作的形式进行。目前，粤港澳有三地警方网上合作平台，闽台警方有“FT913”公共平台，四地间基础的情报合作关系和平台已经构建，因此，与其探讨两岸四地情报交流合作的主体统一化，毋宁探讨对既有情报交流平台和联络路径的内容完善及职能的扩大深入。

现阶段能够实现情报合作主体和交流平台统一化的一个可行性基础是各地警方都有其专门的情报部门作为后盾，本身已具有了相当数量的综合收集汇总的情报信息。因此，向现有情报信息资源挖潜，以四地警方的情报部门为依托，其掌握的信息情报资源根据性质和密级向四地情报交流平台适当开放，四地情报交流平台各自设置的专职情报人员和队伍除负责收集整理涉及四地联动的情报信息外，同时负责整合、遴选其所属地区警方情报部门的公共情报信息资源并及时上传，充分发挥情报枢纽作用，广源集流，可以起到事半功倍的效果，实现情报交流平台信息的即时性和丰富性。

(二)整合交流情报信息的内容和门类，建立多层次、多维度的情报信息体系和情报模式

犯罪情报模式是通过采取多种手段广泛收集信息，并将信息分门别类，进行汇总，建立信息库，实现信息共享，建立中央与地方之间、各地警察部门之间畅通、灵敏的情报共享系统。具体到两岸四地区际警务合作情报模式来说，可分为战略和战术两个层次。在战略层次上，主要是对宏观方面包括边境地区治安状况、跨境犯罪趋势、新型犯罪特点等情报信息的收集汇总和分析交流，从而从宏观和整体的角度，寻找违法犯罪活动的动向和规律供警方决策参考。例如，根据各地区警方收集到的情报，各地高层可在定期会晤中，针对不同的犯罪现象，制定出共同预防和打击犯罪的计划，再通过各地区发布和实施相应的政策、措施，使计划的内容得以实现。

在战术层次上则由情报中心负责，主要针对微观方面的情报工作包括收集和建立请协案件的犯罪嫌疑人、赃款赃物、被害人、犯罪工具信息、犯罪团伙信息以及可疑人员及重点人群身份及生物特征信息库等基础信息库。

情报中心在对各地警方收集的情报进行整理时，可将其分为三个级别:第一个级别是地区内部的警务情报，这些情报主要用于反映各地区内部的治安状况，并对有可能蔓延至其他地区的犯罪现象进行预警;第二个级别是涉及到多个地区的警务情报，可针对跨地区的犯罪活动进行监控，为具体的警务合作活动提供决策依据;第三个级别是国际性的警务情报，即范围不限于我国两岸四地，涉及到其他国家和地区的犯罪，比如毒品犯罪、偷渡犯罪以及走私犯罪等跨国犯罪，这些犯罪往往与日本、韩国和一些东南亚国家都有着密切的关系，这些情报可以用于东南亚区域乃至更大范围的国际警务合作中。

(三)专门情报人才的培养

警务情报分析是从大量纷繁复杂的情报信息中，通过科学汇总、整理、归纳、分析、提炼而得到有用的情报产品的过程，是警务情报工作的核心内容。［9］在两岸四地情报中心建立后，宜建立专门的情报队伍。由于两岸四地情报工作的发展各不相同，而且由于警务文化的差异，对情报整合工作是一个很大的挑战。所以，培养警务合作专门的情报人才将是构建区际警务合作情报体系的重要工作。两岸四地警方应加强情报技术人员的交流培训，互相观摩、学习、了解，就技术、法律法规等进行交流学习，充分了解两岸四地的法律制度和文化差异，尽快培养和建立专业化的情报队伍。

五、结语

国际以及区域警务合作的实践已经充分证明了情报合作在警务合作中的重要和基础作用，我国两岸四地间的开展的区际警务合作也概莫能外。“情报主导警务”战略的实施以及以“金盾工程”为基础的“大情报体系”的建立，为推动情报交流从而更加有效地开展两岸四地警务合作提供了便利的条件，也成为进一步深化两岸四地警务合作的良好契机。

当然，由于我国国情的特殊性，两岸四地的区际警务合作迥异于国际警务合作，也与当前国际上区域间或地区间警务合作有较大区别，并无现实范本可予援引，需要更多的探索和创新。随着两岸四地的关系不断发展，各方面合作的逐步拓展深入，将为警务合作的发展提供更多的经验事实，情报合作体系的建设也将迎来更大的发展空间。

［1］赵永琛．我国内地与香港警务合作问题研究 ［J］．法学家，1998，(3):86－89．

［2］李雪琛．“情报主导警务”研究综述 ［J］．北京人民警察学院学报，2009，(3)，83－85．

［3］维尔纳·魏登费尔德，等.欧洲联盟与欧洲一体化手册 ［M］．北京:中国轻工业出版社，2001．

［4］新浪网．粤港澳警方建立网上合作平台 三方在穗签署谅解备忘录，三地警方将实现重要警务信息及时共享 ［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/2012 －04－01．

［5］杜海涛．两岸首次成功合作铲除特大国际贩毒集团［EB/OL］．http://tw．people．com．cn/GB/14810/4109704．html，2006－02－16，2012－05－12．

［6］熊一新，吴仲柱．海峡两岸警务合作机制研究 ［J］．公安研究，2010，(11)，13－15．

［7］熊一新，吴仲柱．海峡两岸及内地与港澳警务合作比较研究，［J］．北京人民警察学院学报，2011，(1):61－65．

［8］赵鸿天．关于中国情报警务战略执行力的思考 ［J］．山西警官高等专科学校学报，2007，(3):9－12．

［9］李淑华．国外警务情报分析员的选拔和培训及其对我国公安情报工作的启示［J］．公安教育，2011，(3):74－76．