矿产资源开发环境代价核算与补偿赔偿制度研究

■ 余振国/冯春涛/郑娟尔/朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 矿产资源开发环境代价核算与补偿机制建设的必要性和紧迫性

长期以来，我国矿产资源开发利用，重资源经济效益，忽视资源开发的环境代价，矿产资源开发的环境代价控制与补偿约束机制缺乏，基本上没有建立良好的机制将矿产资源开发的环境外部性有效地内部化到矿产资源开发的成本核算体系中，矿产资源开发的环境代价社会负担越来越沉重。

我国历史遗留的矿山环境修复治理任务繁重，截止2005年，全国31个省（区、市）经调查的113149个矿山中，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；全国矿山固体废弃物的累计积存量约219.62亿吨。从2000——2010年期间，中央财政共投入资金142.28亿元对历史遗留的矿山环境问题进行治理，虽然这几年治理进程不断加快，但是历史遗留的应该由政府负责治理的矿山环境问题依然很繁重。与此同时，随着矿产资源开发规模、范围和程度的迅速扩展，新产生的矿山环境问题更加突出。据统计，2005—2010年矿山的开发强度由于经济社会发展的强劲需求在不断增强，矿山采掘的矿石量由2005年的52.5亿吨增加到82.7亿吨，平均每年矿石采掘量增加6亿吨，增幅超过9%。与此同时，矿山开采引发的环境问题也不断扩大：2005—2010年期间采矿活动引发的地质灾害及其造成的直接经济损失逐年增加。2005年全国矿山共发生了12379起地质灾害，造成的直接经济损失为161.6亿元，到2010年全年发生的地质灾害已经达到21932起，造成的直接经济损失增加到335.3亿元。2005—2010年期间采矿活动破坏土地资源面积也在不断增加。2005年采矿活动破坏的土地资源面积为143.9万公顷，到2010年已经增加到386.8万公顷。全国因采矿活动抽排地下水对矿区含水层的影响范围逐年加大，2005年时，全国因采矿活动对含水层的破坏影响范围为3.2万平方公里，到2010年已经达到了4.96万平方公里。全国矿山固体废弃物累计积存量呈连年增加趋势，2005年时为219.6亿吨，到2010年已经达到了411.4亿吨。

我国目前还是发展中国家，随着工业化、城镇化进程的进一步加快，矿产资源需求将会持续强劲增长，未来我国矿产资源开发活动将更加广泛，矿石采掘量将继续增长，矿产资源开发强度和规模将更加宏大。我国矿山环境保护管理法律法规还很不健全，仅有的法规位阶比较低，已经建立的矿山建设项目环境影响评价制度、矿山地质环境保护与治理恢复方案编制实施制度和矿山地质环境治理恢复保证金制度，由于缺乏科学严谨的环境代价核算体系及其制度予以支撑，其效力难以彰显。如果不尽快建立严格的矿产资源开发的环境代价核算与补偿赔偿机制，将矿产资源开发的环境代价全部内化到矿山企业之中，各类矿山环境问题将会累积成矿山环境灾难，我国的可持续发展目标将会落空。矿产资源开发的环境代价核算与补偿赔偿机制的建立，不但可以完善矿产资源价格构成机制，而且可以促进矿产资源领域积极落实科学发展观，建设好资源节约型、环境友好型社会和循环经济体系。

2 矿产资源开发环境代价核算制度建设内容

矿产资源开发环境代价核算制度建设的重点是建立矿山环境准入制度、矿产资源开发环境代价核算监管机构、环境代价核算专业机构和矿产资源开发环境代价核算师（注册核算师）从业资质管理制度。

2.1 建立以矿产资源开发环境代价核算制度为核心的矿山环境准入制度

国家应将矿产资源开发环境代价核算报告作为采矿权申请人申领采矿许可证的要件，采矿权申请人在申请采矿许可证时必须出具由具备相应资质的核算专业人员和机构编制的、并经审核符合要求的矿产资源开发环境代价核算报告。矿产资源开发环境代价核算报告应根据矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、矿区土地复垦方案、环境影响评价报告和矿区水土流失防治报告等编制。

如果矿产资源开发的环境代价超过开采矿产资源的预期收益，采矿权登记发证机关有权直接驳回采矿权申请，不予颁发采矿许可证。

如果矿产资源开发的环境代价低于开采矿产资源的预期收益，而且有控制和降低环境代价的切实方案，采矿权登记发证机关方可颁发采矿许可证。

另外，矿产资源开发环境代价核算报告书可作为收取矿山环境治理恢复保证金收取的依据。

2.2 建立矿产资源开发环境代价核算监管机构，制定管理法规和核算技术规范标准

在国土资源系统内部，明确矿产资源开发环境代价核算监督管理职责，成立矿产资源开发的环境代价核算监督管理部门，主要负责对矿产资源开发环境代价核算专业机构的统一监督管理，制定矿产资源开发的环境代价核算管理法规制度、技术规范标准、技术指南，建立矿产资源开发环境代价核算管理流程，明确矿产资源开发环境代价核算机构、人员的责任义务、业务规范及其奖惩规则，确定核算内容、方法和工作流程、规则，制定矿产资源开发的环境代价核算业务收费标准，开展从业资质资格核准认定与撤销、从业人员培训考核、注册矿产资源开发环境代价核算师资质管理等事务。

2.3 建立矿产资源开发环境代价核算专业机构

借鉴国内外资产评估、环境影响评价机构运作和管理的经验，成立专门从事矿产资源开发的环境代价核算业务的专业机构，承揽矿产资源开发环境代价核算业务，编制矿产资源开发环境代价核算报告。矿产资源开发环境代价核算报告应该包括矿产资源开发的环境破坏及其价值构成分析、矿产资源开发环境代价核算指标、核算模型、核算方法及其参数选取、矿产资源开发环境代价核算结果及其分析、矿产资源开发环境代价控制减小方案等内容。

鉴于矿产资源开发对环境（水气土壤环境、地质环境、土地资源、水土保持、植被生态、可持续发展环境等），尤其是地质环境的损害对象、损害内容、损害程度、损害价值的确定具有复杂性，要比较准确合理地计算出环境损害价值的大小，需要具备一定的环境工程、生态环境、地质环境和环境经济等专业知识，遵循一定的技术经济规范，因此，矿产资源开发环境代价核算报告应该由专业人员和专业机构负责编制。矿产资源开发环境代价核算报告的承担单位及其委任的核算人员应该对其提交的报告承担法律责任。矿产资源开发环境代价核算报告应该通过专家评审并取得环境损害相关利益各方的签字认可。

2.4 建立矿产资源开发环境代价核算师（注册核算师）从业资质管理制度

矿产资源开发环境代价核算是一种多学科交叉的、综合性很强的专业技术工作，核算从业人员不但应该全面掌握矿产资源开发环境代价核算的理论方法、法规、规范、标准和工作流程、工作规则，还必须掌握与核算业务有关的矿产资源开发、矿山设计、采矿选冶工程、环境保护科学、地质环境管理、环境经济学、统计测量学、会计学等多学科基础知识，具有较强的专业能力。矿产资源开发环境代价核算从业人员出具的报告必须是经得起检验的，具有科学性、权威性和法律效力的文件。因此，有必要建立严格的矿产资源开发环境代价核算师资质考取和执业制度，严把矿产资源开发环境代价核算从业人员准入关。最好是尽快开展注册矿产资源开发环境代价核算师业务培训考核，建立国家注册矿产资源开发环境代价核算师资质考取和执业从业制度。

3 矿产资源开发环境补偿赔偿体系及其制度建设

矿产资源开发环境代价补偿赔偿制度体系主要是在矿产资源开发环境代价核算制度的基础上，建立完善矿山地质环境治理恢复保证金制度（用于矿产资源开发造成的可以恢复治理的环境破坏补偿赔偿）、矿山环境损害补偿赔偿制度（用于矿产资源开发导致的不可逆的（即不能恢复治理的）环境质量降低与破坏及其相关权益受损的经济补偿）和矿山环境强制责任保险制度、矿山环境破坏及其治理恢复与补偿赔偿责任鉴定制度。

3.1 建立完善矿山地质环境治理恢复保证金制度

国土资源管理部门在颁发采矿许可证的同时，依据矿产资源开发环境代价核算报告书中的环境代价核算数额，要求采矿权人缴存矿山地质环境治理恢复保证金，作为其履行矿产资源开发可能造成的可以恢复治理的环境破坏治理恢复的经济保证。

国内外实践证明矿山地质环境治理恢复保证金制度对于明确矿山地质环境治理恢复责任、筹措及治理恢复资金具有重要作用。2009年3月2日，国土资源部第44号令发布《矿山地质环境保护规定》，明确“采矿权申请人在申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，缴存矿山地质环境治理恢复保证金，矿区范围、矿种或者开采方式变更的，须按照变更后的标准缴存治理恢复保证金。”但是，我国目前的保证金制度存在法律层次不够高、各省标准差异大，标准太低，保证金返还数额难确定等问题。因此，建议尽快出台全国性的《矿山地质环境治理保证金管理办法》和《矿山地质环境治理保证金缴存标准》。建立矿山环境恢复治理保证金缴存、使用、返回管理等配套制度。明确保证金的收存机关、缴存标准、计算方法、保证金的返还与使用规定、保证金缴存的具体操作程序。保证金实际上是督促采矿权人对矿山环境进行恢复治理的经济保证，保证金归采矿权人所有，采矿权人履行了治理义务的，保证金应予返还。因此，还应制定矿山环境治理恢复验收办法，在验收办法中应规定，采矿权人履行了保护和治理矿山环境义务的，经聘请具有相应资质的单位和专业人员验收合格，可以返还其缴存的保证金。

3.2 建立矿山环境损害补偿赔偿制度

矿业权人（矿山企业）必须对其开发矿产资源造成的不能治理和恢复的环境质量降低和环境破坏及其危害进行经济补偿或赔偿。矿产资源开发的环境补偿赔偿制度是以经济为手段，以法律为保障，以对环境产生影响的矿产资源开发者（主要是采矿权人）为征收对象，以矿产资源开发造成的环境质量降低或者破坏（不可能治理恢复）的矿区及其环境影响范围的政府、居民为补偿对象，以补偿环境受损害后当地政府、居民的地质环境权益减少和财物、资产、设施的功能价值降低为目标，以损害的环境功能价值或者权益为标准进行足额补偿赔偿的经济制度。矿产资源开发的环境补偿方案应该以合格的矿产资源开发环境代价核算报告和矿山地质环境保护与治理恢复方案为依据编制，矿产资源开发的环境补偿方案的编制由采矿权人负责组织相关专业人员或者聘请相应资质的单位编制。矿产资源开发的环境补偿方案应该取得环境损害相关利益各方的签字认可。

3.3 建立矿山环境强制责任保险制度

建立矿产资源开发的环境损害强制责任保险制度，用以保证矿业权人在矿山开采过程中可能引发的环境事故、地质灾害、地质环境事故对矿区居民生命财产造成的破坏有足够的赔偿能力。国土资源管理部门将是否投保了环境损害责任强制保险业务，作为采矿权人在采矿期间履行降低地质环境代价与治理环境义务的保证之一。对于未进行投保的采矿权人不予颁发采矿权许可证或者年检时不予延续采矿许可证。为此，应研究制定环境事故、地质风险事故（灾害）保险法律法规和保险合同规范条款，做好试点示范，建立科学的环境事故、地质风险事故（灾害）保险开发、运营和监管体系，建立政府与保险公司的合作体制，积极促使保险公司在矿山环境风险事故（灾害）保险制度建设中发挥应有的作用。

3.4 建立矿山环境破坏及其补偿赔偿责任鉴定制度

对于由矿产资源开发建设活动引起的各种环境问题，应该按照“谁破坏、谁治理”的原则，明确矿山环境恢复治理与补偿赔偿的责任主体。我国的矿山环境治理任务非常大。矿山环境问题，既有计划经济时期、转轨时期遗留的，也有市场经济时期遗留的；既有国有矿山企业、集体企业、股份制企业遗留的，也有民营企业、私采滥挖的非法企业遗留的；既有企业改制遗留的，还有各个时期政策性关闭小矿和历次治理整顿时遗留的，目前积累的矿山环境问题恢复治理的责任归属相当混乱，一些地方乘现在国家和各级地方财政投入资金进行矿山环境治理的时机，把本该由矿山企业出资承担的恢复治理项目，申报为国家和政府应该出资恢复治理的项目。另外，各个矿区之间及其与当地居民、政府之间，也存在大量的矿山环境问题需要进行专业鉴定，才能厘清责任。因此，建立矿山地质灾害破坏及其治理恢复与补偿赔偿责任鉴定制度，明确鉴定的法律、政策和技术依据，制定鉴定标准，出台鉴定办法，订明鉴定组织程序，以科学的制度保障矿山环境破坏及其治理恢复与补偿赔偿责任的及时落实。矿山环境破坏及其治理恢复与补偿赔偿责任鉴定制度对于落实人为活动引发环境破坏的损害赔偿，明确矿山环境恢复治理与补偿赔偿责任主体，调处矿区纠纷，保护矿区群众利益、保护和恢复矿山环境具有重要作用。对矿产资源开发的环境破坏及其补偿赔偿责任的认定，必须实行举证责任倒置，由矿山企业提供无责证据，强化矿山企业上交采矿资料的责任和措施。

对于责任主体已经灭失、历史遗留的矿山地质环境问题，中央政府和各级地方政府应该承担恢复治理和补偿赔偿的责任；对因自然因素造成的矿山环境问题，由中央政府会同发生地的省、自治区、直辖市人民政府组织恢复整治和进行补偿赔偿。

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