改革矿产资源税费制度

■ 袁怀雨/刘保顺/李克庆

（北京科技大学，北京 100083）

改革矿产资源税费制度

■ 袁怀雨/刘保顺/李克庆

（北京科技大学，北京 100083）

要从制度层面——包括性质、征收标准、分配、使用等——对矿产资源税费进行系统改革。改革方案1：资源税和矿产资源补偿费都取消，改征权利金，体现国家矿产资源所有权收益；改革方案2：保留资源税和矿产资源补偿费，分别体现国家矿产资源主权收益和所有权收益。都按消耗储量计价征收。该收益在中央、地方和矿产地民众间合理分配。用该收益建立矿业发展基金，市场化运作，以长盛不衰。赞同用该收益建立国家矿产资源主权基金，提取其分红充实社会福利基金。

矿产资源；所有权收益；权利金；资源税；矿产资源补偿费；基金

现行矿产资源税、费在制度层面——包括性质、征收标准、分配、使用等方面都存在问题，所以，要从制度层面对矿产资源税费进行系统改革。

1 现行矿产资源税、费制度存在的问题

1.1 现行矿产资源税、费的性质问题

目前矿产资源法只规定了开采矿产资源必须缴纳资源税和矿产资源补偿费，而未规定二者的性质。有关现行法规也未明确资源税和资源补偿费的性质。常言道：“名正言顺”，“名符其实”。目前我国矿产资源税和矿产资源补偿费的性质的主要问题可概括为两句话：资源税——名不正；矿产资源补偿费——名不符实。其根源正如关凤峻教授所指出的：“资源税没有立税的理论依据，资源补偿费理论解释存在问题。”

1.1.1 资源税性质的问题——名不正

税收应是国家凭借政治权力，强制性、无偿征收的。但资源税首先不是凭借政治权利征收的。现行资源法规虽未说明资源税的性质，但明确征收资源税是为了调节级差收益，“把矿山企业因资源丰度和开发条件优越而产生的超额收益，收归国有”。可并没有对不具有级差收益的最劣等条件矿山可以免征资源税的规定，而是规定普遍征收的，所以，资源税实际征收的“超额收益”除了第1形态级差矿租外，也包括绝对矿租。就资源税征收的对象是绝对矿租和第1形态级差矿租（矿产资源原有价值[1]的实现）而言，其性质应是矿产资源资产的所有权收益。而收取资产所有权收益所凭借的不是政治权利，是经济权利——所有权。也确曾有国家税务总局官员说：“因为矿产资源属于国家所有，所以国家要征收资源税。”其次，国家征收资源税是以矿产资源的耗竭为代价的，不是无偿的。总之，国家征收资源税凭借的不是政治权利，不是无偿的，不符合税收的性质，称之为“税”——“名不正”。

1.1.2 矿产资源补偿费性质的问题——“名不符实”

按现行法规，征收矿产资源补偿费是“为了……维护国家对矿产资源的财产权益，”那么，其性质就属于国有矿产资源资产的所有权收益。其问题，首先是费率太低，全国平均不到矿产品销售收入的2%，实际征收额远不足以体现国家对矿产资源资产的所有权收益。其次，矿产资源补偿费作为国有资产所有权收益当然应该“纳入国家预算”。但1996年底，由财政部、地质矿产部、国家计委联合发出的《矿产资源补偿费用管理暂行办法》（财其字＜1996＞1076号）第3条规定：“矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出（不低于年度矿产资源补偿费支出预算的70%），并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算”。性质决定用途，用途应反映性质，二者应该是一致的。国际上通行以收取权利金体现国家对矿产资源的所有权，权利金一般全部上交国家财政，都不用于矿产勘查，也不用于征管部门的费用。其性质与用途就是一致的。可见，我国目前征收的矿产资源补偿费的费率和实际用途不体现国家对矿产资源资产的所有权收益的性质。据此两点，矿产资源补偿费——“名不符实”。

1.1.3 矿产资源补偿费与资源税重复

如上所述，根据现行法规，矿产资源补偿费的性质应是矿产资源资产的所有权收益；从法规规定的资源税实际征收对象可知，资源税的性质也是矿产资源资产的所有权收益，二者重复。实践中，资源税和资源补偿费的征收部门各自都声称自己征收的是矿产资源资产所有权的收益。如此多头、重复征收矿产资源资产所有权收益，难免造成产权主体不清晰和征收额度的不合理。

1.2 现行矿产资源税、费征收标准的问题

资源税从量征收，其弊病是，即便最初核定的税率是合理的，但矿产品市场价格是经常变动的，例如，近几年矿产品价格大幅度提高时，资源税本来也应提高，但由于税率是法定的，刚性较强，难以及时调整，造成矿产品价格提高，而资源税却保持不变，结果是本应归属国家的收益大量流入矿业权人手中。反之，矿产品价格降低时，又会使矿山企业税负过重。

资源补偿费费率的问题，如上所述是费率过低。

弊病之二是，资源税和资源补偿费都以采出矿石量为依据，致使矿山企业不会因损失浪费矿产资源而加重税费负担，不利于用经济手段激励和约束矿山企业充分合理地利用矿产资源。

1.3 现行矿产资源税、费分配的问题

矿产资源税费只在中央和各级地方政府之间分配，没有顾及矿产地当地民众，矿产地当地民众指拥有矿业权证涵盖范围内的土地并居住的民众。矿产地当地民众虽然既不是矿产资源的所有者，也不是管理者、开发者，但也不完全是“局外人”。一则毕竟矿产资源是赋存于矿产地当地民众拥有并居住的土地之下，与当地矿产资源的勘查、开发息息相关，至少矿产勘查、开发要占用土地。若他们面对矿产勘查、开发带来的财富，却“可望而不可及”，显然不利于矿产资源的保护，已是不争的现实。让他们适当地分享矿产资源资产权益，是合乎情理的。 二则矿产资源的勘查、开发不可避免地会对矿产地生态环境造成一定程度的破坏，比如：废石、废水和废气的排放，污染了矿山周围的空气、水源、土地和农作物：地下水系失衡和地下水位下降；地面沉降与地表塌陷：固体废弃物压占、破坏土地资源；引发滑坡、泥石流等次生地质灾害；破坏自然植被、景观等。这对矿产地当地民众的生活和环境，社会、经济的发展，必然造成一定的负面影响。因此， 矿产地当地民众适当分享矿产资源资产收益的一部分，将有利于在矿产资源所有者收益分配问题上定纷止争，有利于维护正常的矿业秩序，保护矿产资源，即有利于降低交易成本。

1.4 现行矿产资源税、费使用的问题

矿产资源不但是当代人的共同财富，也是子孙后代的财富。矿产资源又具有耗竭性。而现行矿产资源税、费的使用，没有顾及子孙后代也应分享矿产资源的红利，是一种“竭泽而渔”的使用方法，是不合理的。

2 改革方案1

改革要点是［2］：

(1)总的原则是，由一个政府部门以一个名目收取国家矿产资源资产所有权收益，以实现矿产资源资产产权主体和收益征收的明晰。

(2)资源税（含矿区使用费）和矿产资源补偿费都取消，不要将税并入费，也不要将费并入税，因为二者的名称和性质都有问题，不论如何合并，都不利于厘清其性质。

(3)征收国家矿产资源资产所有权收益的名目可与国际接轨，称之为权利金（Royalty）。

(4)矿业权价款的性质不是矿产资源资产所有权收益。

国家有偿出让矿业权时收取的矿业权价款，是矿业权资产收益，而不是矿产资源资产所有权收益［1］。

(5)权利金的经济内涵

矿产资源具有原有价值，转化为矿产品价格中包含的超额利润，即绝对矿租和第1形态级差矿租，矿产资源资产所有权收益就来源于此，也就是权利金的经济内涵。其理论表达式为：

权利金＝绝对矿租＋第1形态级差矿租

＝储量×采矿回收率×矿产品产率×（矿产品市场价格－按平均技术、管理水平测算的单位矿产品投资、成本）－平均利润

绝对矿租和第1形态级差矿租不宜全额作为权利金征收，应充分考虑矿业的艰苦性，特别是高风险性，应该获得高盈利的特点，在核定权利金时给予矿业适当优惠。

(6)不应在权利金之外，再对矿业设置“超额利润税”

一则权利金征收的绝对矿租和第1形态级差矿租的性质就是超额利润；二则已经有对利润按累进税率计征的企业所得税。所以，再征收“超额利润税”又是重复征税。

(7)权利金从价计征

权利金应从价计征，即按矿产品销售收入计征。当矿产品价格波动时，即便权利金率未及随之调整，权利金也会随矿产品市场价格的涨跌而增减，一定程度上能反映矿产资源资产所有权收益的增减。

(8)权利金按消耗储量从价计征

权利金按消耗储量从价计征[3]。但储量价格很难取值。可按合理的采矿回收率和矿产品产率将消耗储量换算为合理的矿石产量。具体计算方法是：

权利金=消耗储量×合理采矿回收率×合理矿产品产率×矿产品市场价格×权利金率

权利金按消耗储量从价计征，既能避免国家矿产资源资产所有权收益的损失，又能对矿业权人充分利用矿产资源起到约束和激励作用。详见文献[2]之2.2.2。

(9)权利金按利润计征难以操作

权利金按利润征收，理论上更为合理，但难以操作。详见文献[2]之2.2.3。

(10)权利金率的确定

额定权利金的另一关键在于确定权利金率。若要对全国十多万个矿山逐一评估其原有价值的基础上，逐一确定权利金率，显然工作量太大、费用太高；何况评估涉及的各项参数要按社会平均技术、管理水平取值，这是很难的。加以矿产资源原有价值本身具有不确定性和动态性。因此，权利金的额定要与矿产资源原有价值完全、准确地相吻合几乎是不可能的，只能要求额定得尽可能合理。也就是说，逐一对每个矿山确定一个真正体现矿产资源资产所有权收益的权利金率，可操作性很小。目前确定资源税税率的方法是，制定全国统一的矿产资源禀赋优势分级标准和各级的资源税税率，据此评估各矿山的矿产资源禀赋优势等级，确定其资源税税率。确定权利金率可以采用此方法。但现行矿产资源禀赋优势分级标准还需进一步优化；各级的权利金率需重新核定。至于权利金率的调整，只有在矿产品价格变化幅度较大，维持时间较长时，才有可能。好在权利金从价计征，能在一定程度上反映矿产资源资产收益的动态性。

(11)权利金的征收

权利金应以国家矿产资源管理部门为主，会同国家财政主管部门征收。一则权利金的征收专业性较强；二则矿产资源的管理和矿产资源资产所有权收益的征收集中在一个政府部门，有利于明晰矿产资源资产产权主体，简化矿政管理，促进矿产资源的科学合理开发利用，更好地维护国家对矿产资源的所有权。

(12)分好、管好、用好权利金

权利金应在中央、地方各级政府和矿产地当地民众之间按合理比例分配。

归属政府的权利金纳入各级政府财政管理和使用。接受同级人大监督。

矿管部门的职责是合理额定和征收权利金，不负责权利金的管理和使用。按收支两条线的原则，矿管部门经费不得从权利金中开支。与其它政府部门的经费一样，矿管部门经费列入政府财政预算。

归属政府的权利金的使用可分为两部分，一部分用于各级政府当年的财政支出，这也是必须的，毋庸赘述。另一部分用于长远发展，又可分为用于矿业和用于社会两部分，实现权利金的保值、增值，不只造福当代，还造福子孙后代。

关于用于矿业，建议建立矿业发展基金，用于支持矿产勘查、开发和矿山生态环境的保护、治理。但要引入市场机制，实行有偿使用，实现基金的滚动发展，使之长盛不衰。矿管部门有提出矿业基金使用建议的职责和参与立项、结项审核的权力。

关于用于社会，我们赞同建立国家矿产资源主权基金，以及对基金的增值提取矿产资源资产红利充实社会福利基金的观点[4]，不再赘述。

这两种基金不宜分散，建议汇集在国家和省（直辖市、自治区）两级管理、使用。

3 改革方案2

该方案将资源税和矿产资源补偿费都保留，要点是：

(1)资源税和矿产资源补偿费的性质

首先，必须分别明确资源税和矿产资源补偿费的性质，二者不能再重复。根据国家对矿产资源具有两种权利：主权和所有权（何贤杰），将资源税定位为国家凭借对矿产资源的主权收取的收益，主权为政治权利，称之为“税”，名正言顺；将矿产资源补偿费仍定位为国家凭借对矿产资源所有权收取的收益。二者性质完全不同。

(2)资源税和矿产资源补偿费的征收对象

先在完全市场条件下进行理论分析，是经济学研究中的惯例。以下分析，都是针对完全市场条件。增值税和所得税是对一般企业都要征收的主要税种。按增值税的定义，其税基是商品的“增值”部分，该增值显然是活劳动创造的，即增值税的征收对象是活劳动创造的价值。按所得税的定义，其税基是利润，不言而喻，所得税的征收对象是劳动者创造的剩余价值。对矿业，在增值税和所得税之外，还要额外征收资源税和资源补偿费，其征收对象当然不能再是矿业劳动者创造的活劳动价值和剩余劳动价值，否则有失公平。资源税和矿产资源补偿费必定另有征收对象，即矿产品价值中，必有物化劳动、矿业劳动者的活劳动和剩余劳动创造的价值之外的价值——超额利润。这是资源税和矿产资源补偿费的征收对象，它显然不是矿业劳动者创造的，只能是矿产资源本身提供的。因此，国家理所当然地要以拥有矿产资源的主权和所有权的身份，把矿产资源提供的超额利润收归国有。

(3)资源税和矿产资源补偿费的征收

资源税由国家税务部门征收；矿产资源补偿费由国家矿产资源管理部门征收，主权和所有权都明晰只有一个主体。

(4)超额利润的理论表达式

超额利润＝储量×采矿回收率×矿产品产率×（矿产品市场价格－按平均技术、管理水平测算的单位矿产品投资、成本）－平均利润

(5)资源税和矿产资源补偿费的计算方法

资源税和矿产资源补偿费都按消耗储量计价征收，同方案1之(7)、(8)、(9)。

(6)税、费率的确定

上述超额利润是资源税和矿产资源补偿费共同的征收对象，主体又都是国家，故同一矿山的资源税率和矿产资源补偿费率可以相同。这样，税、费率不必分两种，制定两次，而可以同时一次制定；税、费率还可以同步调整，不必考虑二者调整时的协调，使税、费率的制定和调整大大简化。各矿山的矿产资源禀赋优势不同，税、费率不同。国家可制定矿产资源禀赋优势等级的分级标准和各等级的税、费率，据此评估各矿山的矿产资源禀赋优势等级，从而确定其资源税率和矿产资源补偿费率，同方案1之（10）。

(7)资源税的分配、管理和使用

主权不可分割，故资源税理论上应归中央政府财政收入。是否与地方政府分享，甚至全部归地方政府，由中央政府决定。

资源税由政府管理，接受同级人大监督。

资源税纳入政府财政使用。

(8)矿产资源补偿费的分配、管理和使用

同方案1之（12）权利金的分配、管理和使用。

不当之处，敬请指正。

[1]袁怀雨,刘保顺,李克庆,等．矿产经济学——原理、方法、技术与实践[M].北京:冶金工业出版社,2012.

[2]袁怀雨,刘保顺,李克庆.矿产资源所有权权益的实现方式[J].中国国土资源经济,2011,24(12):14-16.

[3]胡魁.树立科技矿政理念改革矿政管理制度[J].中国国土资源经济,2011,24(5):9-10.

[4]王希凯.论矿产资源作为生产要素的权益所得[J].中国国土资源经济,2011,24(5)：4-8.

F407.1；F810.424

B

1672-6995(2012)07-0020-03

2012-05-30

2012-07-03

袁怀雨(1940-),男,江苏省苏州市人，北京科技大学资源工程系教授，博士生导师，主要研究方向为矿产经济学。