地勘单位探采一体化的政策研究

■ 杨小明

（宁夏矿产地质调查院，银川 750021）

虽然还有很多方面问题需要探讨，但是，即成的实践活动已经为地勘行业探采一体化的全面推广点燃了无限的希望，我们需要通过不懈地努力迎来覆盖全国地勘单位的美好明天。

地矿行业走到今天，大部分地勘单位似乎快要走到十字路口了。企业化改革就要拉开序幕，地勘单位几十年的生存和发展历程证明，如果国家和地方政府能够给予地勘单位必要的、合理的政策支持和引导，属地化后的地勘单位必定可以更好地生存和发展下去。

地勘单位探采一体化的政策研究

■ 杨小明

（宁夏矿产地质调查院，银川 750021）

地勘单位探采一体化是近年来学术界持续升温的热点话题。一些业内人士认为，地勘行业、地勘单位探采一体化似乎天经地义，理所当然，因为地勘单位是距离采矿最近的行业，采矿是地质勘查找矿的自然甚至必然的延伸。实际上，我们必须找准角度，分析国家和地方政府为什么没有明确给予地勘单位探采一体化政策，通过政策和地勘单位性质方面的研究，尽可能找出和提前应对各方面的困难和问题，合理调配和优化企业化经营的要素，做好企业化改制和探采一体化等各方面的准备。

地勘单位；探采一体化；政策；研究

中国经济的迅猛发展极大地带动了中国矿产资源的勘查与开发。从专业层面说，如果将探采冶作为一个相对完整的产业链看待的话，地勘行业无疑是距离矿产资源开采最近的行业之一。问题是，尽管矿产资源投资属于高风险、高回报、周期长、专业性强的专业之一，但是，矿产资源以其长期稳定的回报、不可再生为显著特点，吸引了太多的投资者，已经成为最热的、足以支撑投资者长期发展的产业之一，社会各界都知道开采矿产资源可以财源滚滚，谋取厚利。都知道有利可图的时候，那就不是地勘单位可以独享的产业了，离得再近也没有用。在这样的背景下，地勘行业探采一体化道路走起来异常艰难，在这里，我们不需要探讨技术问题，换言之，地勘单位探采一体化不是根本问题，地勘单位探采一体化对地勘单位的必要性、潜在的价值和重要性也无需探讨。问题在于，我们首先需要分析国家政策、地方政策及其提供的环境、探采一体化条件等相关法律、行政法规条件，否则，仅从理论层次上探讨地勘行业探采一体化不过是纸上谈兵、一厢情愿而已。好在，少量地勘单位探采一体化已经走在路上，

虽然还有很多方面问题需要探讨，但是，即成的实践活动已经为地勘行业探采一体化的全面推广点燃了无限的希望，我们需要通过不懈地努力迎来覆盖全国地勘单位的美好明天。

地矿行业走到今天，大部分地勘单位似乎快要走到十字路口了。企业化改革就要拉开序幕，地勘单位几十年的生存和发展历程证明，如果国家和地方政府能够给予地勘单位必要的、合理的政策支持和引导，属地化后的地勘单位必定可以更好地生存和发展下去。

1 国家政策分析

地勘单位期望探采一体化，首先必须得到国家给予的合法的、明确的政策支持，否则只能停留在理论研究层面，不可能迈开探采一体化步伐。近年来，国家政策有如下规定：

(1)国务院2006年出台的《关于加强地质工作的决定》指出：鼓励矿山企业实行探采结合，组建具有国际竞争力的矿业集团。地勘单位显然不是矿山企业。

(2)鼓励国有地勘单位与社会资本合资、合作组建矿业公司或地质服务公司。可以认为探采结合将成为我国矿业未来的发展方向，但是，拿什么与社会资本合资合作？是矿业权、知识、技术资料、还是资本？如果是矿业权合作，必须报国土资源管理部门审批，而审批是不会通过的，因为矿业权合作意味着认可了作为事业单位的地勘单位的企业经营行为及其获利。

(3)我国现行矿产资源法将矿业权区分为探矿权、采矿权。从探矿权过渡到采矿权中间的路很长。也就是说，地勘单位要将其拥有的探矿权过渡到采矿权，至少在目前横亘着不可逾越的鸿沟。单位性质就是那条鸿沟。事业和企业的界限是明明白白的。探采分离或探采一体化本身并不是问题。

(4)按照《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)要求，实行企业化经营的地勘单位，不受地域和行业的限制，既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务，也可以承担企业投资的地质勘查任务，或投资矿产勘查和开发，成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司。12年前的国家政策写得清清楚楚、明明白白，为什么到现在不能落实到位？

实行企业化经营的地勘单位很多、很普遍，问题是，企业化经营不等于企业经营，我们地勘单位还是事业单位，我们一直享受着国家和地方财政给予我们的拨款和其他各方面的事业单位政策待遇。地方政府及其矿业权主管部门不会因为地勘单位实行着企业化经营就按照企业定性批准地勘单位将探矿权转化为采矿权，许可地勘单位投资矿产开发，成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司。

(5)同时，国务院《关于加强地质工作的决定》还提出：鼓励各类社会资本参与商业性矿产勘查，培育和壮大商业性矿产勘查主体，确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位。

我们应当承认，国务院鼓励的是各方面社会力量而不仅仅是地勘行业，确立的是企业在商业性矿产勘查中的主体地位。这和社会主义市场经济中，企业是市场的主体的界定是完全一致、无可非议的。

(6)国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见（国土资发（2010）61号文）中提出：

①坚持国有地勘单位改革方向。按照建立完善的社会主义市场经济体制和国家事业单位改革的总体要求，坚持政事分开、事企分开、管办分离的原则，总体设计、因地制宜、分类指导、积极稳妥地推进国有地勘单位改革发展。

其实，这个改革无非是企业化改革，要走地勘企业之路。

②进一步完善矿业权出让政策。完善矿业权招标、拍卖、挂牌出让管理制度。探矿权竞争性出让时，要综合考虑勘查方案合理性、勘查作业能力、资金能力、业绩和信誉等要素，向实行探采一体化的地勘单位倾斜。对已经转制为企业或积极推行企业化改革的国有地勘单位，优先配置部分探矿权。

享受这款政策的两类前提条件是很明确的，只要是未改制的地勘单位，无论其企业化经营的程度有多高也不可能享受这样的政策。

③深化国有地勘单位内部改革。建实建强地方公益性地质队伍，做大做强地勘企业，逐步推进现代企业制度的建立。

到这里，我们终于清楚地看到了地勘企业的概念。

小结：国家政策说明了什么？国家政策只是鼓励，而且，鼓励的不仅是地勘单位，还有矿山企业和社会投资者。国家既没有给地勘单位优惠政策，更不是我们期盼的某种程度上的垄断政策，而且是有前提的，那就是要坚持企业改革方向。因此，可以明确做出一个判断，无论我们自认为我们多么应该探采一体化，具有多么优越的先天条件，国家也没有对地勘单位探采一体化给予特别政策支持。

笔者认为，主要原因是：①地勘单位是事业单位；②地勘单位长期享受着一定额度的国家拨款（包括项目拨款）；③国家不会鼓励地勘单位既享受事业单位待遇同时又成为垄断性的矿业开发企业，赚取大量的长期稳定的采矿收益，除非是不影响国家宏观找矿的又具备矿业开发条件的地勘企业；④能够从事矿业开发的绝不仅仅是地勘行业。

因此，片面理解国家有关鼓励地勘单位探采一体化政策是不完整的，更是不现实的。

2 地方政策及其执行

地方政府既是国家政策的执行者，又是政策实施细则的制定者，是承上启下的、关键的中间环节。是否能执行和实施到位，我们需要分析。

归纳性地分析国家关于地勘单位的有关探采一体化政策后，有必要再分析地方政府是如何理解和执行地勘单位探采一体化政策的。

矿产资源法规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

不能否认的是，按照行政区划，无论是矿产资源及其形成的矿业权，都可以归属到每一个省、直辖市、自治区，那么，很多政策和行政权利通过地方政府具体落实和执行那是必然的了。

(1)既然国家没有硬性规定对地勘单位在探采一体化方面的特别优惠政策，而且探采一体化是有前提条件的，那么，地方政府在落实地勘单位探采一体化的政策上，不可能那么简单就批复同意。

(2)地方政府管理的土地和矿产资源，是地方各级政府招商引资、加快地方经济建设的重要筹码和法宝，就算地勘单位拥有合法的探矿权，也很难将采矿业权配置给地勘单位。因为地勘单位不能给地方政府带来那么大的政治影响力和巨大的产业链发展与经济效益。

(3)属地化后，地方政府及其组成部门对地勘单位的人事关系、拨款、立项、经营收入等各方面的情况非常清楚，给予地勘单位事业单位待遇和企业优惠这样的双重政策不符合社会主义市场经济发展规律，也不符合地方政府的经济规划。

(4)特别是近年来，国家西部大开发战略的继续实施和地方政府、社会商业性产业对矿产资源的旺盛需求，促进了地勘单位经济发展壮大。地勘行业在整个国民经济序列中，享有较高的知名度和社会地位，地勘单位实力和职工收入处于较高、较稳定的增长水平上，地方政府不可能在探采一体化方面给予批准，鼓励地勘行业继续发展成为高收入行业。积极融入地方经济建设，多找矿，找好矿，找大矿更是地勘行业的本分。

(5)从全国范围内反观探采一体化成功的省级地矿局及其地勘单位可以得出某些规律性的结论。从掌握的有限的资料得知，主要有内蒙古地矿局、华东有色地勘局、河南有色地勘局、江苏地矿局的个别地勘单位等。

它们成功的原因主要在于，企业化改制，自身产业优势，所在省区矿产资源丰富，与地方政府和国土资源厅保持了良好的沟通和往来关系等，其中，企业化改革是最主要的前提条件。

小结：很明显，地勘行业步入探采一体化道路的地矿局、地勘单位只是个别现象，在全国范围内根本不具有普遍性。换个说法就是，如果地勘单位不进行企业化改革，就算自身拥有潜在价值巨大的探矿权，要实现探采一体化几乎是不可能的；或者，即便通过招拍挂方式，有偿取得矿业权，地方政府仍然不可能允许地勘单位走探采一体化道路。为什么？地勘单位的事业单位身份使之不具有企业经营的根本前提。而且，地勘单位企业化实践这么多年，企业化经营和企业毕竟有本质的区别。我们必须承认这一点。

3 国家和地方政府政策的关系分析

国家有弹性的、需要地方政府制订具体实施细则的、广泛而不是针对地勘单位进行鼓励的矿业权投资经营政策，给了地方政府相当大的自由执行权，加之，国家利益和地方利益难免有一定的矛盾，国家宏观决策和地方微观决策侧重点不同，使地勘单位探采一体化难上加难，雪上加霜。

因此，仅仅从地勘行业内部去研究、探讨探采一体化问题是无济于事的。

4 结论

目前阶段，我们不必将更多的心思去研究技术、知识、资金、资源等相关方面和探采一体化的关系问题。应该说，这些都不是大问题，或者根本问题，也不是现阶段最应当关注并解决的问题。根本问题是，保留地勘单位事业单位身份去实行探采一体化，无论是国家还是地方政府都是不会许可的。那么，地勘行业必须进行一种主动或被动的抉择：要么继续保持事业单位身份，一心一意搞好地质找矿、普查勘探、环境测评，不走探采一体化道路，弱化企业化经营；要么，进行企业改制，主动融入社会主义市场经济的大潮中，经历大考验，争取大发展。鱼与熊掌不可兼得，这是笔者得出的最关键的一个研究结论。

事业单位的改革无非是晋升为行政部门、继续保持事业单位和改制为企业三种出路。从目前的地勘行业企业化改革的进程分析，整体进入地方政府行政序列是不可能的，因为地方政府早已成立了专门的国土资源行政管理部门；国家和地方政府必将保留一支精干的地质勘查找矿队伍，从事基础性、战略性、公益性地质勘查工作；其余地勘单位势必将被迫企业化，成为名副其实的地质勘查找矿企业。因此，选择的主动权未必在地勘行业，而是取决于政府对地勘事业单位评估定性的结论。

为此，地矿主管部门必须提前做好队伍的优化组合，做好矿业权、资产、资质、专业技术人才等方面的合理调配，以最大程度地应对地勘单位的企业改制，为即将改制的地勘单位配置最优越的人财物条件。

地勘单位是先改制为企业，然后实现探采一体化，还是政府先鼓励地勘单位探采一体化，过渡几年后，再进行企业改制？这需要研究。更为重要的是，那些即将改制为企业的地勘单位，应当得到国家和地方政府什么样的优惠和鼓励政策，争取多少扶持资金和矿业权？以便一旦失去事业拨款和项目拨款，真正走向残酷的市场进行竞争时能够生存下去，再谋求发展？这需要地勘单位的主管部门认真研究。

我们地勘单位自身的优势不必过多地探讨和暴露，那应该是我们业内的商业机密。我们需要研讨的是，我们有什么困难和问题，地勘单位企业改制需要争取哪些政策？包括属地化时尚未落实到位的职工住房、办公土地，离退休职工的退休费来源和标准，改制为企业时国家拨款扶持时间表，今后生存和发展所需矿业权配置等重大问题。

宁夏的事业单位定性评估工作正在展开，地勘单位未能例外。政府开展的这项工作，让我们明确意识到，企业改制已经列入议事日程，对于部分地勘单位来说，几十年的事业单位真的就要终结了。不是因为我们的三光荣传统不够荣耀，三特别精神不够彰显，实在是中国社会主义市场经济发展的必然要求。事业单位改革不是针对地勘行业进行的，但是，因为地勘单位位居事业单位行列中，因为事业单位改革面向全国各行各业，我们没有理由要求被排除在外。

我们能够做的和应该做就是尽可能地提前应对各方面的困难和问题，合理调配和优化企业经营的要素，做好企业改制和探采一体化等各方面的准备。

F407.1

B

1672-6995(2012)07-0042-03

2011-07-25

杨小明（1963-），男，山西省晋城市人，高级会计师，在读经济管理学研究生，主要从事地勘经济管理实践和经济管理理论研究。