矿产资源开发经济关系研究

■ 崔振民

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149 2.中国地质大学（北京），北京 100083）

矿产资源开发经济关系研究

■ 崔振民

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149 2.中国地质大学（北京），北京 100083）

矿产资源勘查开发过程中的四种经济关系，即由矿业权出让行为产生了矿产资源所有者与矿产资源勘查开采主体之间的权利过渡经济关系和国家作为前期投资者与矿业权受让方的投资利益过渡经济关系，由矿产资源勘查开采行为产生了社会管理者与矿山生态环境破坏者之间的经济补偿关系和矿产资源所有者与矿产资源开采主体之间的因开采行为导致矿产资源耗竭的经济补偿关系。我国现行矿产资源税费体系存在的突出问题是：所调解的利益关系不清，有缺项；体系不完整，内部既有重叠又有欠缺；费率过低，相关参数设置不合理，缺乏弹性；利益分配不合理，欠缺向资源原产地倾斜的收益分配机制。我国矿产资源勘查开发的税费体系应是“一费一款一税一金”：即探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、环境税、权利金。

矿产资源；价款；权利金

1 矿产资源开发涉及的经济关系

各种税费制度都是为调整某种经济关系而设置的，因此税费制度的研究要以相应的经济关系研究为先导，矿产资源税费体系研究也不例外。所谓的经济关系是指因发生某种行为，而导致经济利益分配的改变，经济行为是前因，利益调整是后果。本文以国家在矿产资源勘查开采过程中的三重身份，即资源所有者、社会管理者、投资者为主线分析其中的经济关系，至于矿业权人之间发生的经济关系，因其不会影响矿产资源税费的制定与修改，不在研究范围之内。

1.1 国家作为矿产资源所有者与矿业权人之间的经济关系

我国宪法规定矿产资源属于国家所有，但是由于“国家”作为民事主体的特殊性，其所有权不可能由“全民”或“国家”来行使，而是通过所有权与使用权相分离，将矿产资源的使用权让渡给经济实体来具体行使矿产资源的勘查开采权利，国家作为矿产资源所有者收取部分收益。另外，矿产资源具有耗竭性、不可再生性，伴随着矿业权人的开采行为，矿产资源不复存在了，因此，作为矿产资源所有者的国家必然要求矿业权人给予补偿。所以，当国家以矿产资源所有者身份出现时，有两种主要经济行为的发生而改变着经济利益的分配，即国家出让矿业权的行为和矿业权人的开采行为。前者是矿产资源使用权的过渡，国家让出了权利，矿业权人获得了权利，矿业权人理应因获得权利而付费，国家也应因出让权利而获得收益。后者是使用权人在行使权利时，致使所有权人的所有物价值减少或丧失，所有权人必然要求使用权人给予一定的赔偿。

1.2 国家作为社会管理者与矿业权人之间的经济关系

矿产资源勘查开采过程中必然会产出一定的负外部性问题，如地表塌陷、土地无法耕种、环境污染、生态系统破坏等。国家作为社会管理者，以社会效益最大化为出发点，必然要通过税收手段来调节这种造成负外部性的经济行为。所以，矿产资源勘探开采行为还必须承载着国家与矿业权人之间的管理与被管理的经济关系，涉及到的利益分配就是破坏生态环境的矿山企业要为破坏行为付费，作为社会管理者的国家要向矿业权人征收资源环境税费，用以治理矿山生态环境，补偿资源原产地经济损失，促进和谐社会建设。

1.3 国家作为投资者与矿业权之间的经济关系

计划经济时期，矿产资源所有者、开发者、管理者三重身份高度重合，国家投资找矿、开矿，利用矿产品。在市场经济蓬勃发展的今天，仍然存在由国家投资形成的矿业权，主要有两种情形，一种是计划经济时期由国家投资形成的矿业权，另一种是现在由国家投资形成的矿业权，如中央地勘基金和各省级地勘基金投资形成的矿业权。国家以投资者的身份出现时，主要有一种经济行为的发生，改变着经济利益的分配，即国家出让自己投资形成的矿业权的行为，作为投资者的国家理应收取相应报酬，作为矿业权受让方的矿业企业也应考虑国家前期投入及合理利润给予出让方一定补偿。

总之，在矿产资源开发过程中主要发生的经济行为和经济关系如图1所示。有两种经济行为，即矿业权出让行为和矿产资源勘查开采行为。产生了四种经济关系，即由矿业权出让行为产生了矿产资源所有者与矿产资源勘查开采主体之间的权利过渡经济关系和国家作为前期投资者与矿业权受让方的投资利益过渡经济关系，由矿产资源勘查开采行为产生了社会管理者与矿山生态环境破坏者之间的经济补偿关系和矿产资源所有者与矿产资源开采主体之间的因开采行为导致矿产资源耗竭的经济补偿关系。

2 我国矿产资源税费体系存在的主要问题

我国现行矿产资源税费体系存在的突出问题主要表现在：所调解的利益关系不清，有缺项；体系不完整，内部既有重叠又有欠缺；费率过低，相关参数设置不合理，缺乏弹性；利益分配不合理，欠缺向资源原产地倾斜的收益分配机制；征收管理体制不顺畅。

2.1 矿产资源税费体系所调整的利益关系不清，缺失某些重要利益关系的调整

目前将矿业权出让价款并入矿产资源有偿使用的范畴，明确为调解国家作为矿产资源所有者与矿业权人之间的利益关系，而实际上矿业权出让价款是调解国家作为矿产资源前期投资者与受让矿业权人之间的利益关系收取的费用，二者不能混为一谈。矿产资源勘查开采行为必然会对矿产地的土地、财产、环境等方面产生负面影响，而现行的矿产资源税费体系缺乏体现国家作为社会管理者调解矿业权人与矿产资源原产地利益受损者之间的经济关系。

2.2 矿产资源税费体系不完整，有缺项，内部制度有重叠

如果按照进入、持有、流转三个环节来划分矿业领域，将现行的矿产资源税费分配在三个环节中，就会发现持有环节和流转环节税费有盲区。

(1)进入环节，对应的税费有探矿权采矿权价款和探矿权采矿权使用费。前者是因国家前期投入，在出让此类矿业权时，国家作为投资者而收取的费用，严格意义上说，在进入环节中此项收费不具有普遍意义。后者是因矿产资源使用权让渡，作为所有者的国家向使用者的矿业权人收取的费用，取费理由充分，但是收费过低。

(2)持有环节，对应的税费有矿区使用费、资源补偿费、资源税、石油特别收益金，这些税费都是国家作为矿产资源所有者而收取的费用，按地租理论来说，资源补偿费属于绝对地租，矿区使用费和资源税是级差地租，石油特别收益金是垄断地租，缺少国家作为社会管理者对因矿产资源勘探开采而破坏土地、环境、生态收取的税费。

(3)流转环节，没有相应的税费来调节矿业权的转让。

(4)矿产资源税费体系内部设计比较混乱，相关制度有重叠。目前涉及矿产资源的税费金主要有：探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、矿产资源补偿费、资源税、矿区使用费、石油特别收益金。如油气田企业，中外合作油气田企业和海洋油气田企业征收矿区使用费而不征收资源税，其他油气田企业征收资源税，造成了有的征收资源税，有的征收矿区使用费，其实二者是互补的，完全可以统一在一起。

2.3 补偿费费率过低，调整机制不灵活，收益分配不合理，征管体制不顺

(1)征收的费率过低，国家资源性资产收益没有得到有效维护。现行的矿产资源补偿费以矿产品销售收入、补偿费率和一定系数计算征收，补偿费率按照矿种不同，由0.5%至4%不等，平均费率为1.18%，远远低于国外类似矿产资源补偿费基本性质的“权利金”费率（2%-8%）。就煤炭、石油、天然气等资源而言，我国补偿费率平均仅为1%，而美国、澳大利亚“权利金”费率分别为12.5%、10%，国家作为矿产资源所有者的权益并未得到有效实现，另一方面，因资源的低价，在一定程度上助推了采富弃贫、采主弃伴等浪费资源的现象。

(2)补偿费调整机制不灵活，没有与资源利用水平相结合。补偿费率征收十多年来，我国矿产品价格水平已经发生了很大变化，而补偿费率始终未作调整。同时，由于开采回采率系数基本上取1，客观上造成补偿费的征收与资源储量消耗水平、资源利用效率水平脱钩，导致企业缺乏珍惜资源的压力和动力，“采富弃贫”、“采易弃难”现象普遍存在，造成资源浪费的同时，更加剧了资源紧张的局面。

(3)补偿费收益分配不合理。按现行法律法规的规定，矿产资源补偿费为中央与地方固定比例分成收入，地方所得再按一定比例在省、市、县进行分成。资源所在地地方政府得到的补偿费只占整个补偿费总额的四成不到。由于矿产资源开发补偿机制缺失，矿产资源所在地政府及居民零补偿地承受着因开采矿产资源而引发的各种地质环境灾害，常常造成矿群关系紧张的局面，不利于矿业健康发展。

(4)补偿费征管体制不顺。部分基层补偿费征收机构人员经费未纳入财政支出范围，存在坐支、挪用现象；补偿费用于工作经费返还部分只按照固定比例10%下达各省级财政，不与缴纳或管理水平相挂钩，缺乏鼓励政策。

2.4 资源税定位不准确，计税方式不科学，分配不合理，使用不规范

(1)资源税定位不准确。国家开征资源税的初衷是通过调解矿山企业因资源的禀赋、开采条件等不同造成的资源级差收入，促进矿山企业公平竞争，促使矿山企业改善经营管理，提高经济效益。但是，却采用了凭借国家行政权力，具有无偿性、强制性、固定性的税收方式来实现本属于资源资产性收益，并且将资源税纳入到有偿使用范畴，混淆了税收与资源资产性收益的界限。

(2)资源税计税方式不科学。一是从量计征不能很好地体现资源价值，二是单位税额浮动过大，计税的人为因素过重。现行的资源税应税额是按照应税矿产品的课税数量和规定的单位税额简单相乘而得，应税额与应税矿产品的价格不发生关系。随着我国经济持续稳定增长，矿产品价格也一路飘红，矿产资源的价值也在不断增加，而现行的资源税征收方式只是按应税数量征收，而且单位税额过低，不仅造成了大量的税收流失，还在一定程度上助长了资源浪费现象。单位税额浮动过大，而且规定不详细，留给征税机关的自由裁量权过大，如原煤的单位税额是0.3-5元/吨，单位税额相差16倍，而且没有列举出最高与最低单位税额的适用条件，在征收过程中难免产生问题。

(3)资源税分配不合理，使用不规范。矿产资源属于国家所有，但在资源税的收入分配上全部留给地方，并作为地方财政的一般收入，主要用于平衡地方财政收支，用于治理和恢复因资源开发导致的生态环境破坏等方面的支出不足，影响了资源原产地环境治理和后续产业的发展。另一方面，由于资源税全部留给地方，容易造成地方政府为了自身利益，对矿产资源进行过度开发破坏生态环境。

2.5 矿业权有偿取得收益分配不完善，取费标准不科学

(1)矿业权有偿取得收益分配不完善。两权使用费的收入绝大多数集中在部、省两级，而承担矿产资源管理任务最重的县（市）级收入太少。这一分配方式不利于充分调动资源原产地县（市）政府管矿护矿的积极性，不利于资源开发补偿机制的建立及和谐矿区的建设。

(2)矿业权有偿取得取费标准不科学。就两权使用费而言，收费标准过低。按现行规定，我国探矿权使用费每年每平方千米仅100-500元，采矿权使用费每年每平方千米仅1000元。同世界主要矿业国家标准相比，我国使用费标准过低，导致矿业权人“跑马圈地”、“圈而不探”、“圈而不采”等问题突出。就价款而言，出让底价确定不够规范，一方面是底价与评估价之间没有建立起相关的联系，没有一套理论和方法支持从评估价到底价的过渡；另一方面是在没有理论和方法支持的情况下，并没有建立起一套规范的操作程序。这样进行的招标、拍卖，让人总会感到有点缺憾。

3 矿产资源税费体系构建

遵循矿产资源勘查开发过程中的经济关系，针对现行矿产资源税费体系存在的问题，面向资源节约型、环境友好型社会建设，设计矿产资源税费体系。具体而言，从矿业权出让和矿产资源勘查开采经济行为出发，对应于四种经济关系，设计“两费、两款、一税、两金”的税费体系，见图2。

3.1 矿业权出让行为对应的税费制度

矿业权出让行为产生了矿产资源所有者与矿产资源勘查开采主体之间的权利过渡经济关系和国家作为前期投资者与矿业权受让方的投资利益过渡经济关系。前者是国家让渡了矿业权，当然要向受让方收取费用，这就产生了“两费”，即探矿权采矿权使用费。后者是国家作为前期投资者，在让渡矿业权时，除了要收取“两费”外，还要向受让方索要前期投资及部分合理利润，这就产生了“两款”，即探矿权采矿权价款。

3.2 矿产资源勘查开采行为对应的税费制度

矿产资源勘查开采行为产生了社会管理者与矿山生态环境破坏者之间的经济补偿关系和矿产资源所有者与矿产资源开采主体之间的因开采行为导致矿产资源耗竭的经济补偿关系。前者是国家作为社会管理者，为实现社会利益最大化，要求生态环境破坏者付费，这就产生了“一税”，即环境税。后者是国家作为矿产资源所有者，对矿产资源使用人，因开采行为致所有者的所有物消亡，而收取的补偿费用，包括绝对地租、级差地租和垄断地租，这就产生了“两金”，即权利金（包括绝对地租、级差地租，也就是现行的资源补偿费和资源税两部分性质的费用）和特别收益金（相当于垄断地租）。

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F407.1

B

1672-6995(2012)07-0031-04

2012-05-29

崔振民（1972-），男，河北省迁安县人，中国地质大学（北京）地球科学与资源学院博士研究生，中国国土资源经济研究院副研究员，主要从事资源产业经济以及国土资源管理和政策法规等方面研究。