我国农村土地流转及其发展趋势

■ 樊万选

（河南省社会科学院，郑州 450002）

特殊地位，决定了农村土地制度是农业和农村经济制度的核心和重要基础。这一制度安排和实施的成功与否，不仅关系到作为重要经济资源的农村土地能否得到充分、合理、可持续利用和社会主义新农村建设的进程，而且对推进现代农业乃至整个国民经济的发展都具有举足轻重的作用。

我国农村土地流转及其发展趋势

■ 樊万选

（河南省社会科学院，郑州 450002）

农地在农业生产和农村经济中的特殊地位，决定了农村土地制度是农业和农村经济制度的核心和重要基础。随着经济体制改革的不断深化和农村社会的持续发展，现有农地产权制度和使用制度的内在缺陷逐渐显露，已成为我国农村经济和社会发展的障碍。应创新农村土地产权制度，分三阶段逐步推进，以保持农村经济发展的生机和活力。

农村土地；流转；发展趋势

农地在农业生产和农村经济中的

特殊地位，决定了农村土地制度是农业和农村经济制度的核心和重要基础。这一制度安排和实施的成功与否，不仅关系到作为重要经济资源的农村土地能否得到充分、合理、可持续利用和社会主义新农村建设的进程，而且对推进现代农业乃至整个国民经济的发展都具有举足轻重的作用。

1 改革开放以后我国农地使用权流转发展的特点与整体趋势分析

1.1 农地使用权流转发展的特点

1.1.1 农地流转规模从缓慢增长到快速增加

农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，农地流转在我国农村已经成为一种较为普遍的现象，大部分地区均存在一种或多种形式的农地流转，农地流转的面积和比重不断增加，但是在较长时期内农地流转始终不顺畅，而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。20世纪80年代后期，农户自发进行的土地使用权流转基本保持在1%-3%。进入21世纪以来，随着土地流转的合法化、规范化发展，土地流转呈现速度加快、规模扩大、地域扩展之势。

1.1.2 流转行为从自发性向规范化转变

我国农用地流转操作在初期是不规范的。随着法律政策的建立完善，当前各地农地流转的行为开始由一家一户的农户隐蔽自发分散进行向有组织有计划的规范化流转转变。1998年党的十五届三中全会作出决定，提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”。2002年颁布的《农村土地承包法》，把土地承包经营权流转政策上升为法律。而且，为解决流转中出现的问题，各地农地管理组织积极发挥政府引导和调控土地流转的职能作用，逐步建立健全以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程。

1.1.3 政府行为从禁止、允许流转向鼓励流转转变

在农地流转之初至1988年宪法修正以前，中国农地使用权流转在法律层面是被严格禁止的，且土地流转容易产生矛盾和纠纷，不少地方政府及干部在工作中实行“三不政策”，即不支持、不鼓励、不限制。随着经济社会的发展，农地流转在解决三农问题中的重要性日益突出，国家出台了一系列法律政策支持农地流转，允许流转的形式也逐步增多。

1.1.4 流转主体从单一农户向多元参与主体转变

传统形式的农地流转主要集中在农户与农户之间进行，这也反映了农业的弱质性及农业投资回报率低，以至于缺乏对农业投资的积极性。随着农业结构调整和效益农业的发展，原来一些农业专业大户不断扩大规模，同时还产生了一批新的农业生产经营主体，农业企业、专业合作经济组织等成为农业生产的新生力量。土地流转吸引这些资金雄厚的经营者投资农业开发，实现了投资主体多元化，弥补了农业建设资金的不足。

1.1.5 流转过程的市场化程度有所提高

土地流转过程的市场化发展，主要体现在运用价格机制、流转合约等市场机制，将农户分散经营的土地集中流转给以企业化、市场化运作方式为主导的工商企业和农业龙头企业。各地政府积极推动建立农地流转市场，设立农地流转信息平台，搜集、发布农地流转的供给、需求、市场价格等信息资料，为农民流转土地提供有效的信息服务，农地流转价格逐步由最初的无偿或随意定价转向市场化的有偿流转，农地流转形式由市场化程度较低的转包、出租等向市场化程度较高的入股等转变。

1.2 中国农地使用权流转现状分析

1.2.1 从时间维度看，农地流转规模呈现加快趋势，但总体上流转程度仍然偏低

随着经济社会发展，我国农地流转的面积和比重在增加，呈现加快趋势。据统计，我国1984年转出的耕地面积只占总耕地总面积的0.7%；到2003年底，全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%～10.0%，是1992年农地流转水平的2～3倍，且流转的速度和规模呈不断上升趋势。区域土地流转也保持递增状态。

1.2.2 从空间维度看，土地流转规模区域间差异明显

从空间维度看，东、中、西地区之间存在着很大的差异，东部地区农地流转相对活跃，西部地区交易较少且极不规范。一般来说，社会经济条件越发达，交通运输条件越好，土地流转的速度越快、规模越大。2008年我国农地流转比重较大的仍集中在上海（54.54%）、浙江(25.87%)、黑龙江（21.24%）、江苏（19.4%）、重庆（19.11%）等五个省市，而云南、宁夏的农地流转比重还在5%以下。

1.2.3 区域农地流转模式呈现多样化特征

农村土地流转由点及面、由量到质不断发展，已探索出多种有效可行的模式。以河南省临颍县为例，农地流转模式呈现多样化特征，并以市场化程度较低的租赁、转包占绝对比例。

1.2.4 农村土地流转的经营主体呈现多元化的特征

一是专业大户经营流转土地；二是农民专业合作组织集体经营流转土地；三是农业龙头企业经营流转土地；四是其他经济主体经营流转土地。由于工商企业的参与，初步形成了国有集体企业、股份制企业和个体、私营企业等不同市场主体共同角逐农村土地流转市场，投资效益农业的格局。

1.2.5 土地流转的组织主体呈现多元化的特征

在土地流转的过程中，农民自发组织、政府组织和乡村中介机构组织是农民土地流转的3种重要组织形式。一种是农民自发组织。当前农民主要依靠的一种组织形式，是在农民自愿的基础上，由农民直接与接包方协商，特点是流转的土地较为零星，流转规模小，流转期限短。在补偿标准上差别较大，有的甚至是无偿的。第二种是政府组织。乡村集体组织在征得农民同意的基础上，将农民土地承包经营权进行流转，这种形式流转的土地大多连片，流转的规模较大，流转期限较长，补偿标准也较为统一和合理。第三种是乡村中介机构组织。这种机构为农民流转土地牵线搭桥，农民通过中介流转土地，手续齐全，合同规范，有利于减少土地纠纷。

1.3 我国农地使用权流转的成效分析

农村土地流转为促进农民增收和农村富余劳动力转移、加快农村生产要素的优化组合、提高农村经济的整体效益、催生传统农业向现代农业的嬗变等产生了巨大的推动作用。

1.3.1 促进了农民增收

农村土地流转促进了农业结构调整和农业经济效益的提高，增加了农民收入。土地流转项目实现了流转双方的双赢，成为农民增收的重要途径之一。对河南的调查发现，目前，流出土地的农民除获得每亩每年300～600元不等的租金收入或每亩每年200～350公斤小麦外，通过务工或自主创业每年还可获得至少5000元的收入，部分农民外出务工年收入数万元。流入土地的农户或企业由于作物改良、规模扩大、技术提高，集约化生产水平明显提高。

1.3.2 促进了农村劳动力就业转移

土地使用权转让和交易，在使无力经营或不愿经营土地的农户通过转让使用权获得相应的收益的同时，也使劳动力从有限的土地上解放出来， 改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，促进农村劳动力向非农产业转移、向城镇聚集，从而扫除了农村劳动力转移的障碍。土地流转后，部分农民受雇于业主，参与种养业和二、三产业的生产经营，学到了许多实用技术和经营管理技术，素质明显提高。

1.3.3 促进了农业生产的规模化经营

土地资源在土地经营者之间的合理流动，在一定程度上解决了耕地抛荒问题。同时，土地向种田大户和农业企业集中，有利于优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程，克服小规模家庭经营的局限，满足了土地适度规模经营的需要，并促使农业比较效益的提高。

1.3.4 促进了农业结构战略性调整

通过土地使用权流转，使土地相对集中，便于统一规划，有利于新技术的运用和新品种的推广，建设高效农业示范区，有利于农业产业结构优化升级，逐步实现农业区域化、专业化、产业化和现代化。农业产业化是现代农业发展的必由之路。通过土地使用权流转，使土地相对集中于农业企业或经营大户手中，资金技术、人才等资源投向农业开发，必将提高农业的专业化水平和产品的市场竞争力，从而加快农业的产业化进程。

1.3.5 土地流转有利于吸纳各种社会资金投入农业生产，促进农村经济的全面发展

土地流转机制形成以后，一些资金雄厚的经营者投资于农业开发，解决农业的基础设施建设和技术装备落后问题，解决农业和农村的交通不便、信息不灵、水电不通等问题，有利于实现农业投资主体多元化，促进农村经济的全面发展。特别是土地使用权流转向社会的开放，对农业的综合开发更具有重要意义。

1.4 农地使用权流转存在的问题分析

农地流转目前在我国还未形成一种规范的、统一的制度，地区之间存在着很大的差异，东部地区农地流转相对活跃，西部地区交易较少且极不规范。我们认为目前我国在农地流转中存在如下问题：一是目前的农地流转主要依靠的并非有偿转让、抵押、入股等市场机制的作用；二是流转的价格极不合理；三是流转行为不规范；四是流转对象的局限性；五是流转的期限短；六是农地使用权流转的市场动力不足。

由以上几方面的问题可以看出，目前的农地使用权流转还不是真正意义上的市场化配置，最多也只能算是市场化配置的雏形。市场动力不足是目前农地使用权流转中存在的突出问题，它不仅不能克服农地的粗放经营和掠夺式经营，反而阻碍了农地市场的发育和完善。

2 推进农地使用权流转的制度创新及远景展望

2.1 农地产权制度创新目标

参考国外农地产权制度创新的成功经验，结合我国国情和我国现代化建设分“三步走”的战略目标和农民的接受能力，我们认为，我国农地制度创新模式不应该随着农村经济发展水平(包括农村生产力发展水平、农村工业化、城镇化水平)的不断提高而分三个阶段逐步演进。农地产权制度创新的目标，一是现阶段坚持农地集体所有制，弱化所有权、强化承包权、放活使用权；二是在第二轮土地承包期到期后，实现家庭承包经营责任制向集体所有、家庭租赁经营的中期创新模式转换；三是到本世纪中叶，实现集体所有、家庭租赁经营向农地产权制度的远期模式——国有永佃制转换。

这三阶段的划分既与我国经济发展分“三步走”的战略目标相衔接，又与邓小平同志提出的我国农业发展战略实现“两个飞跃”，即最终实现“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”的思想相一致。

2.2 农地产权制度创新近期模式：坚持并完善家庭经营承包责任制

家庭承包经营责任制在我国已实行三十余年，其对农业和整个国民经济发展的促进作用是举世公认的。总的来说，现行农地制度符合目前我国农村生产力发展水平，符合建立社会主义市场经济体制的要求，符合广大人民群众的根本利益。完善现行农地制度的核心可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”。“弱化所有权”和“强化承包权”是相辅相承的，只有弱化所有权，把所有权的一部分权能赋予承包权，才能够强化承包权。“放活使用权”是指为建立符合市场经济规律的农地使用权流转机制，促进农地适度规模经营，取得规模经济效益。

2.3 农地产权制度创新中期模式：农地集体所有、家庭租赁经营

用租赁制代替承包制的意义是多方面的：一是建立土地使用权流转机制，促进农地适度规模经营；二是农地出租是在竞争基础上进行的，促进农地与其它生产要素的优化组合，推进农村劳动力的分工分业，加速农村剩余劳动力的转移；三是租赁制具有明确的产权界限，推进农民与农地关系，有利于提高农民投资农地积极性，充分挖掘农地生产潜力，加速农业技术改造和农业现代化进程；四是有利于确定农民家庭市场经济主体地位，为农业经营组织的深化变革和重新组合创造可能和必要条件；五是有利于减轻农民负担，为基层干部集中精力搞好服务创造条件；六是有助于把各种农业生产要素推向社会，形成社会化生产和服务。

2.4 农地产权制度创新的远期模式：国家所有、农民家庭永佃

2.4.1 国有永佃制实施的可行性

经过50年的发展后，无论是农村生产力发展水平，还是农民的思想观念及人地比例关系都具备了实行农地国家所有的条件。一是农村生产力的发展水平将会有大幅度地提高。二是非农产业的发展水平和城镇化水平将有大的发展。经过50年的快速发展，我国非农产业的发展水平和城镇化水平将达到中等发达国家水平。目前发达国家的劳动力在农业中的就业比例均在10%以下。到21世纪中叶，我国农村劳动力数量与目前相比将大为减少，人地比例关系紧张的局面也将得以缓解。三是土地管理的技术手段和管理方法大为改进。随着现代科技的发展，土地管理的技术手段和管理方法大为改进，管理效益也随之大幅度提高。因此，国家完全有能力在取消集体经济组织的条件下以较低的管理成本实现农地的有效管理。

2.4.2 实行国有永佃制运行的初步设想

(1)确保集体租赁制到国有永佃制的平稳过渡

从集体租赁制到国有永佃制的过渡，是农村所有制的重大改革，涉及面广，尤其关系到千百万农民的切身利益，因此，必须保证这一改革目标的平稳实现。集体租赁制到国有永佃制的思路应当是，由全国人大通过修改宪法的有关条文，通过一项国有永佃法案，规定租赁制下经营者承租的所有农地归国家所有。佃户在转让其农地使用权时，必须到国土资源管理部门办理变更登记手续。

(2)规范国土资源管理部门的土地管理行为，科学划定其管理权界，提高管理水平

根据我国现行的国土管理体制，作为国务院负责全国国土、城乡地政统一管理的职能部门和行政执法部门的国土资源管理部门，其在土地上的主要职能是统一管理全国土地，负责制定土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、土地权属以及其它地政工作，制定土地资源利用规划，征用、划拨公共用地，统一查处土地权属纠纷，实行土地监察，等等。

(3)创建农地资产经营公司，实现农地资产的企业化经营

在全国范围内建立一定数量的农地资产经营公司，国有资产管理部门将农地资产的所有权委托给农地资产经营公司经营，农地资产经营公司在从事农地资产经营工作时以企业化经营为标准。农地所有者的代表为国有资产管理部门，而农地资产经营公司则在国有资产管理部门的委托下，以企业化的方式独立开展地产经营工作，真正实现了政企分开。

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F301.1

B

1672-6995(2012)07-0038-04

2012-04-13

国家社会科学基金项目（07BJL003）；河南省政府决策研究招标课题《河南农村土地承包经营权流转问题研究》（2011B602）

樊万选（1956-），男，河南省焦作市人，河南省社会科学院研究员、硕士生导师，国家科技部可持续发展专家委员会委员，河南省生态经济学会秘书长。