欧洲债务危机与社会养老保障的国家特征及中国借鉴

张士斌，杨黎源，王 松

（1贵州财经学院，贵阳 550004 2.宁波市委党校，宁波 315012）＊

一、欧洲政府债务危机国家及其分类

从政府债务比重的历史变动来看，爆发债务危机的欧洲国家大体上可以分为两类：一类是冰岛、爱尔兰等政府债务比重长期较低，但由于受到全球金融危机和经济衰退的影响，政府金融债务突然高企的国家。这类国家的经济规模较小，债务危机对世界经济的影响较小，且其债务比重是突然快速上升到高水平。另一类是债务比重长期较高，在全球金融危机和经济危机冲击下，长期的债务问题迅速演变为严重债务危机的国家，包括希腊［1］、意大利、葡萄牙等国（参见表1）。这些国家的债务问题往往是政府财政赤字长期积累的结果。

表1 部分发达国家中央政府债务占GDP比重 单位：%

本文主要研究第二类国家，即长期以来政府债务比重维持在较高水平的国家，如希腊、意大利、葡萄牙等国。而且，本文主要分析的不是这些国家债务危机产生的诸多原因、过程及其对世界和中国经济的影响，而是试图分析这些国家社会养老保障和福利财政支出方面的特点及原因，并探讨它对中国社会养老保障制度改革的借鉴。

二、欧洲债务比重长期高企的国家：社会养老保障的共同特征和困境

从过去几十年的经验来看，自从1970年代陷入经济滞涨之后，欧洲国家高昂的社会养老保障和福利财政支出便成为政府财政赤字的重要来源。总体上说来，政府债务长期较高的欧洲国家在社会养老保障和社会福利方面具有“三高一低”特征，即社会保障和社会福利支出占GDP比重高，养老社会支出占GDP比重高，公共养老金替代率高和养老金再分配功能偏低等特点。

1.社会支出比重和社会养老保障支出比重偏高。政府债务比重长期较高的欧洲国家的一个共同特征是社会保障支出水平较高，而这在很大程度上与社会养老保障水平高有关。1995～2007年间，政府债务比重长期偏高的国家社会养老保障支出占GDP的比重普遍超过10%，意大利则高达14%，而其他国家，如北欧福利国家英美等国的相应比重较低［2］。社会养老保障支出占政府支出的比重也相当高。希腊、意大利和葡萄牙等国30%以上的社会保障和福利开支被用在社会养老保障，而希腊社会养老保障支出比重接近50%，明显高于OECD国家平均23%的水平。用于老年人的社会保障项目通常是非生产性支出，一旦这种财政支出膨胀起来，政府往往需要实行赤字财政，并发行大量政府债券，日积月累便形成了庞大的政府债务。

2.公共养老金支柱替代率高，且缺乏积累性个人支柱。政府债务比重长期较高的国家的一个共同特点是公共养老金替代率偏高，且仍然以单一的现收现付制退休金制度为主，尚未建立多元的退休金体系（参见表2）。从退休金总替代率本身来讲，政府债务水平长期偏高国家的养老金替代率并不是最高的，从葡萄牙的53.9%到希腊的95.7%不等，在OECD国家中属于中等偏上水平。但从退休金来源结构看，债务水平长期较高的国家往往只有公共退休金支柱。为了保证养老金待遇，这些国家往往只有选择较高的公共养老金替代率，这又意味着国家需要提供更多的公共养老金财政，进而导致政府财政支出中用于退休金的部分偏高。

表2 部分OECD国家养老金总替代率及其结构 单位：%

3.公共养老金再分配功能偏弱，养老金基尼系数高。实行补救式社会保障模式的国家（加拿大、澳大利亚和英国等）和北欧模式国家（瑞典、丹麦）公共养老金的再分配功能很强，而那些债务比重长期偏高的几个国家公共养老金再分配功能偏弱，表现为低收入群体和高收入群体享有大致相当的养老金替代率，西班牙退休金待遇体系更是加剧了不同退休者群体之间的收入差距，劳动者工作时的收入越高，养老金替代率就越高，增强了养老金待遇的不公平性。

由于政府债务比重长期偏高国家的公共养老金缺乏再分配功能，其养老金基尼系数明显偏高。希腊、意大利和葡萄牙的养老金基尼系数分别达到0.28、0.29和0.27，西班牙、德国和法国养老金基尼系数也超过0.20。而另外一些国家，特别是英语系国家的养老金基尼系数普遍较低，澳大利亚、英国甚至仅为0.04和0.05。债务比重长期偏高的欧洲国家养老金基尼系数偏高说明退休者的收入差距大。

三、社会养老保障的刚性与社会养老保障的困境

部分欧洲国家政府债务长期在高水平上徘徊源于政府财政收支长期不平衡，这种不平衡又是社会保障和福利偏高，特别是由于老年社会保障支出水平偏高的结果。但为何这些国家在如此长的时间里都难以抑制住社会养老保障和福利支出水平，进而降低其政府财政赤字，这与社会养老保障制度和福利的刚性等因素密切相关。

1.民主政治中社会养老保障改革成为高压线。政府债务长期较高的欧洲国家遇到了社会养老保障制度改革的刚性问题。已经习惯了高保障、高福利待遇的国民往往对削减养老金待遇、降低替代率等改革措施持激烈反对态度。出于政治考虑，西方国家中央政府往往不愿意触及到社会养老保障这条政治高压线，不愿也不敢提出彻底的社会养老保障改革方案，通常仅提出一些治标不治本的改革措施。

从希腊债务危机中民众所采取的行动就可以看出政府在削减社会保障和福利开支方面面临重重困难。2010年2月，为减少财政赤字，希腊提出削减公共部门工资、增加税收以及冻结2010年国家养老金的紧缩计划，但1个星期后，公共和私营部门工人举行大罢工。接着，5月1日和4日，希腊又爆发了反对紧缩措施的抗议活动。大规模的罢工和抗议使得希腊政府在实行紧缩措施时小心翼翼，养老金制度改革力度有限。

2.老龄化不断加深，赡养率持续下降，民众社会养老需求高居不下。人口老龄化是发达国家普遍面临的困境，但政府债务水平长期较高的欧洲国家过去几十年中的老龄化要明显快于其他发达国家。老龄化上升、赡养率下降从支出和收入两个方面都对社会养老保障财政带来不利影响［3］。一方面，老龄化率上升意味着需要更多的养老资源供老年人享用，社会养老财政支出被迫增长。随着老年人口迅速增长，民众养老需求持续提升，为了信守承诺，政府必须提供更多的养老金财政支出。另一方面，赡养率下降意味着经济中劳动力年龄结构老化，由此导致劳动成本上升和竞争力下降，经济增长受限，也意味着社会保障缴费可能下降，制约了政府公共养老财政收入的提高［4］。

近些年来，欧洲国家的养老金改革要么是提高缴费水平，要么是降低待遇水平，或者推迟法定退休年龄，这些措施无论对在职劳动者还是退休者来说，都是不受欢迎的。而伴随着老龄化过程，65岁以上的老年人和50～64岁壮年人占总人口的比重日益增加，他们的政治博弈力量越来越强大，对政策的影响力也越来越大，这也是导致社会养老保障制度改革刚性的重要原因。

3.养老金制度本身的刚性。一方面，由于债务比重长期偏高国家普遍以现收现付制模式为主，往往只有单一的公共退休金支柱，缺乏个人退休金支柱的补充，这就导致政府减少公共社会养老保障制度的改革直接意味着总养老金待遇水平下降，自然会导致民众的激烈反对。另一方面，债务比重长期偏高国家不同收入的劳动者群体享有相同的养老金替代率的制度设计也使得国家在调整养老金待遇方面顾虑重重。在不同收入群体养老金替代率相同的情况下，降低养老金待遇的改革措施意味着所有人的养老金待遇将以同等的程度下降，就限制了养老金待遇的降低幅度，因为大幅度降低养老金待遇将使得低收入群体退休金的充足性问题突出。

4.社会养老保障刚性与劳动力市场僵化、经济增长放缓互为因果。二战以后直到20世纪60年代末期，是发达国家经济发展的黄金时期，也是社会养老保障和福利高速发展的时期。社会保险缴费率较低，待遇较高，领取资格条件相对宽松，建立了严格的积极的劳动力保护制度，劳动力市场的灵活性日渐降低，僵化程度不断加强。在高保障、高福利政策影响下，发达国家年龄较大的劳动者劳动参与率逐渐下降，出现大规模的提早退休现象。欧洲国家的法定退休年龄集中在65岁，但实际退休年龄则相差较大。在34个OECD国家中，除了葡萄牙，其他几个政府债务比重较高的国家实际退休年龄都明显低于法定退休年龄，普遍出现提前退休现象。高福利水平对老年人大规模地退出职业生涯，进入退休状态起到了重要的推动作用，养老财政赤字扩大的趋势遂很难逆转。

四、汲取欧洲经验教训，构建中国社会养老保障改革的弹性机制

1.再认识欧洲社会保障发展历程，重新确立社保建设适当滞后于经济发展的理念。欧洲国家债务危机的经历说明社会保障制度与经济增长往往难以同步。政府债务比重长期高企的欧洲国家社会保障支出表现出一个特点，社会养老金的增长无视于经济发展乏力和政府财政窘迫的现实，即便是在经济增长趋于缓慢，政府赤字不断扩大，从而被迫大量举债的背景下，这些国家的社会养老保障和福利支出仍然高居不下，刚性十足，导致政府债务长期在高位维持。中国经济不可能永远高速发展，总有一天会逐渐放缓，如果在当前经济高速发展时期就保持经济增长与社会保障制度建设一致，那么，在经济增长放缓之后，社会保障财政必然会入不敷出，而导致政府财政赤字。

这就意味着中国还是要坚持生产型特点的社会保障模式，以经济增长为基本原则来保障民众社会保障和福利水平持续提升，同时，适当加强劳动力市场保护［5］。反而，如果盲目学习欧洲国家福利模式，在当前经济发展水平较低的情况下就开始推行社会养老保障建设与经济增长同步，就很有可能陷入欧洲社会养老保障建设陷阱，社会养老保障建设停滞不前，经济增长又长期乏力［6］。具体说来，社会养老待遇水平应该在通货膨胀与工资增长之间寻找一个合适的平衡，而不应该单纯根据工资增长率来同步调整养老金待遇水平。从当前看来，我国近几年通货膨胀率增长较快，工资增长也较快，养老金待遇可以适当增长，可以取通货膨胀和工资增长加权平均（如2×通货膨胀率/3＋1×工资增长率/3）来确定养老金的增长速度。

2.调整退休金支付结构，强化基础养老金的横向再分配功能。政府债务比重高企的欧洲国家退休金制度有一个明显特点，即往往只有公共退休金支柱，且其基本不具有横向的再分配功能。与意大利等国类似，目前我国退休金体系中仅有基础退休金支柱，这就导致我国养老金替代率（当前为50%左右）明显低于欧洲国家（普遍在60%以上）。但必须指出的是，仅就公共养老退休金替代率而言，我国并不明显比发达国家低，问题在于我国没有个人退休金支柱①。另外，我国公共（基础）养老金的再分配功能也弱。表3中，公务员和事业单位劳动者与企业职工退休金的差异（企业职工的平均工资与机关单位就业者的平均工资大致相差8%～16%）甚至高于在职工作期间收入差异（企业部门的平均离退休费与机关单位的平均离退休费的差距约为36%～42%），说明现有养老保障制度导致了正规部门内部不同劳动群体收入不平等。

表3 不同类型就业者的平均工资及平均离退休费

中国当前社会养老保障制度改革的核心并不在普遍提高基础养老金的待遇水平，而在于调整退休金的支出结构，强化养老金的再分配功能。目前中国城镇职工只能领取到公共养老金，其他形式退休金仍未能发挥保障作用，因而必须推进城镇职工基本养老保险中强制性的个人账户积累，落实个人账户建设的行政执法政策和措施［7］。同时，建立有效推动企业和城乡居民自愿养老账户积累的激励体系，从利息补贴和税收优惠等方面着手，真正建立起具有中国特色的多元养老金支付结构，从而保障老年人拥有比较充足的养老金收入。另外，为加强养老金再分配功能，在基础养老金替代率体系中，较大幅度降低高收入者的替代率，适当降低中高收入者的替代率，逐步提高中低收入者的替代率，较大幅度提高低收入者的替代率。

3.构建养老金制度关键参数的弹性调整机制。要减轻社会养老保障制度刚性对社会养老保障制度改革的影响，就需要构建养老金制度关键参数的弹性调整机制。社会养老保险的关键参数主要包括覆盖率、缴费率、替代率以及领取资格条件。中国在2020年前要建成覆盖城乡的社会养老保障制度体系，人人享有基本社会养老保险，养老金覆盖率不存在弹性调整的问题。另外，我国城镇职工社会养老保险的缴费率已较高，当前可以展开弹性调整主要是养老金替代率和领取资格条件。

为了保证基础养老金替代率达到目标水平，并实现养老金财政长期平衡，我国应该建立基础养老金替代率的自动（弹性）调整机制，即根据公共养老金收入和支出状况建立一个养老金收益与负债的“替代率平衡指标”。当“替代率平衡指标”显示养老金财政盈余时，便可以结合人口老龄化程度、物价水平、工资增长率等来动态调整养老金待遇水平和替代率［8］；一旦“替代率平衡指标”指示养老金入不敷出时，便应该根据养老金赤字的具体数额调整养老金待遇水平和替代率，使公共养老金恢复到收支平衡状态。

在领取退休金的资格条件方面，必须在较长的时间段内逐渐推迟退休年龄，且应该分阶段来实施，从而减轻退休年龄改革对老年劳动者带来的不利影响。由于我国就业压力仍然较大，当前无需推迟退休年龄，但应该在未来30～40年内逐渐提高退休年龄。基本设想是在2025年左右中国开始进入老龄社会时，逐渐将男性劳动者退休年龄推迟到62岁或63岁，女性劳动者退休年龄推迟到57岁或58岁；在2035年左右中国进入深度老龄社会时，逐渐将男性劳动者退休年龄推迟到64岁或65岁，女性劳动者退休年龄推迟到61岁或62岁［9］。

注释：

①目前我国城镇职工基本养老保险个人账户仍在试点中，只有基础养老金支柱实际支付了退休金。

［1］M.Nelson，Paul Belkin，Derek Mix.CRS：Greece’s Debt Crisis：Overview，Policy Responses，and Implications［R］.Council on Foreign Relations，May 14，2010.http：//www.cfr.org/publication/22175/crs.html.

［2］OECD.Pensions at a Glance 2011：Retirement－income Systems in OECD Countries［R］.www.oecd.org/els/social/pensions/PAG Social Protection.

［3］罗伯特·霍尔茨曼，理查德·欣茨等著.郑秉文等译.21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2006.

［4］张士斌，梁宏志，肖喜生.日韩养老金制度改革比较与借鉴［J］.现代日本经济，2011，（6）：35－42.

［5］张士斌，郭晓峰.贵州初次收入分配格局问题研究［J］.贵州财经学院学报，2011，（2）：100－104.

［6］张士斌，王祯敏.中国经济增长与人力资本积累的阶段性关联研究［J］.贵州财经学院学报，2010，（4）：43－48.

［7］张芙蓉，许存兴.我国养老保险隐性债务形成原因及对策研究［J］.贵州财经学院学报，2007，（1）：107－109.

［8］Edward Palmer，The New Swedish Pension System［R］.http：/www.ier.hit－u.ac.jp/pie/Japanese/discussion paper/dp2001/dp36/text.pdf.

［9］成志刚.农民工社会保障权权益的实现与市民化［J］.湖湘论坛，2010，（2）：9－10.