地方政府金融监管绩效评估体系及实证研究

刘玉强

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）＊

一、问题的提出与文献述评

发端于美国的次贷危机演变为全球性金融危机，对全球经济、政治发展和社会稳定产生了巨大冲击和破坏，促使人们开始反思和探索金融发展和金融监管问题，加强金融监管再次成为关注的焦点。同时，随着经济全球化进程不断推进，中国金融市场与国际金融市场日渐融为一体，中国面临的金融关系更加复杂化，金融风险日趋增大。加强对金融机构的监督和管理，维护金融安全和稳定也就成为当前中国政府的重要职责。

综观国内外研究成果，关于金融监管绩效评估的研究主要有：祁敬宇、祁绍斌（2007）将金融监管理论划分为早期金融监管理论、全面控制的金融监管理论、放松金融监管理论、重新金融监管理论［1］。梁庆军（2009）提出了金融监管的需求理论、效应理论和信息经济学框架下的金融监管的金融约束理论和金融中介理论［2］。Varian（1996）认为，金融监管作为一种公共产品，“是一种降低或消除市场失灵的手段”，金融系统的内在脆弱性要求进行金融监管。美国经济学家海曼·明斯基认为，金融市场是一个信息不对称、信息不完全的市场，需要政府提供金融监管这种公共产品。Anthony M.Santomero（1999）和Richard J.Herring从成本—收益的视角阐述了最佳监管是什么样的监管。Peter Andrews（1999）、Isaac Alfon和Howard Davies（2000）提出了关于金融监管当局怎样应用成本—收益分析方法来评价工作的策略。秦宛顺等（1999）和刘鹤麟（2002）等通过微观经济分析手段，对金融监管的成本与收益展开了纯理论分析［3］，对从理论层面寻求监管成本和收益的最佳均衡点来实现监管效率最优化的方法进行了综合评价［4］。

虽然关于金融监管的理论研究成果颇多，但是对地方政府金融监管绩效评估进行专门研究的文献资料还较为缺乏。因此，构建科学合理的地方政府金融监管绩效评估体系，发现制约金融监管绩效的因素，是值得深入研究的课题。

二、地方政府金融监管绩效评估指标体系设计

（一）地方政府金融监管绩效及其评估的界定

金融监管是指政府金融主管部门依国家法律法规的授权对金融机构如商业银行、保险机构、证券机构、财务公司等机构的设立及其经营活动的计划、组织、指挥、协调和控制等一系列的活动，并以此促使各类型的金融机构依法经营和稳健发展，包括市场准入、市场运行、市场退出等监管内容。

美国“国家绩效管理小组”指出，绩效评估是“测量达到既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较）、及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率——的一个过程。”［5］我国学者认为，政府绩效评估“是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级”［6］。据此，可以认为，地方政府金融监管绩效评估是指为提高地方政府金融监管绩效，社会公众、“第三方”或考评专家等评估主体，运用一系列的评估措施、机制和技术尽可能客观准确地测定地方政府实现金融监管目标的情况，并将评估结果及时反馈给被考评对象的过程。

（二）地方政府金融监管绩效评估指标体系设计的原则及具体评估指标的设计

构建合理有效的地方政府金融监管绩效评估指标体系，既要遵循金融监管绩效评估指标体系构建的一定原则，又要结合地方政府金融监管机构自身特点及其责任使命。一是要坚持4E原则。“4E”指Efficiency（效率）、Effectiveness（效果）、Economy（经济）和Equity（公平）。由于地方政府金融监管的费用大部分由被监管者承担，当前责任政府、效能政府、服务型政府构建迫使监管当局减少监管成本、节约资源、提高监管效能，反映到指标体系的构建上，就要求挑选指标时遵循“4E”原则。二是客观全面原则。绩效指标的制定要周密、合理、客观，能涵盖地方政府金融监管机构的重要绩效，全面系统地反映地方政府金融监管绩效的数量和质量要求。三是一致性原则。即要求指标体系与地方政府金融监管的实际情况相一致性，要充分考虑当地的经济发展状况和金融事业的发展现状，充分考虑到地区差别。四是简单实用原则。绩效评估指标应该具有一定的可测性，且在评估过程中也应该是切实可行的，至少保证能获取充足的相关信息。

建立地方政府金融监管绩效指标体系是测评的关键，测评结果的有效性、可靠性在很大程度上就取决于绩效指标体系的科学性和有效性。因此，具体评估指标设计为4类：独立性指标、责任性指标、透明性指标和操守性指标。如表1所示。

表1 地方政府金融监管绩效评估指标体系

三、地方政府金融监管绩效评估方法及实证研究

地方政府金融监管属于政府的经济监管，属于公共服务绩效范畴，在一定程度上被视为是不同属性的综合体，它包含可感知的属性和不可感知（或主观）的属性，在其双层属性中，不可感知的属性是很难被精确衡量的。对于地方政府金融监管绩效，由于不同公众的偏爱以及其在公共服务过程中的角色差异，导致他们对服务质量产生不同的感知，且其感知会在一个比较大的范围内波动。而在评价这些带有模糊性的与人们主观判断有关的概念时，模糊集表现出了极强的适用性。［7］因此，本文采用基于模糊集的多属性决策方法来测评政府金融监管绩效水平。

（一）评估方法

设有s位公众参与地方政府金融监管绩效评估，则第k个公众对第j个地方政府金融监管绩效的第i个指标的测评，可以根据三角模糊数概念定义表示为。

设X＝（x1，x2，…，xn）为被测评地方政府金融监管绩效集合，U＝（u1，u2，…，um）为地方政府金融监管绩效评估指标集合，W＝（w1，w2，…，wm）T为指标体系权重向量。另外，公众对地方政府金融监管xj∈X有一定的主观偏好，主观偏好值则可以表示为。如果根据指标ui∈U对地方政府金融监管绩效xj进行绩效测评，可得出测评对象xj的测评指标ui的值为，综合各个指标的评价值可以得到模糊评价矩阵。

为了消除不同量纲对评价结果的影响，使各指标间具有可比性，需要将评价矩阵转化为规范化矩阵，其 中就是公众在各属性下对地方政府金融监管xj的客观偏好值。

根据基于期望值的模糊多属性决策方法原理［8］，利用三角模糊数计算主观偏好值及规范化矩阵中的的期望值，分别以表示，则可以得到：

上面两式中，0≤a≤1，a值的具体确定取决于评价公众的态度，a＞0.5表示公众比较乐观；a＝0.5表示公众既不乐观也不悲观；a＜0.5表示公众比较悲观，从而得到期望值评价矩阵。

由于各种因素的制约，公众的主观偏好与客观偏好之间往往存在一定的偏差，若将地方政府金融监管绩效j的第i个指标的期望值与公众的主 观 期 望 值之间的偏差记为σij，则有地方政府金融监管xj的所有指标期望值与主观期望值之间的偏差记为σj，则为了使测评结论具有合理性，指标权重向量W的选择应使公众的主观感受与客观偏好之间的总偏差最小，因此，可建立如下单目标优化模型：

利用权重向量W＝（w1，w2，…，wm）T计算各地方政府金融监管绩效的综合指标期望值为。根据值的大小对地方政府金融监管绩效进行排序和择优，期望值大的地方政府金融监管绩效相对较高。

在进行评价时有时能提供部分权重信息，对于wi，假设di1＜wi＜di2（0＜di1＜di2＜1，且），Y为di1＜wi＜di2的集合（i＝1，2，…，m），同理，可建立单目标优化模型：

求解该模型得到最优指标权重向量W，利用可以得到各个地方政府金融监管绩效综合指标期望值，最后根据值的大小对样本政府金融监管绩效进行排序和择优。

（二）样本选择与数据来源

以湖南省长沙市、湘潭市以及株洲市为样本，对地方政府金融监管绩效展开实证测评研究。所用数据均是本人于2010年12月通过调查问卷的形式调查收集，在这3个市区随机访谈了包括6个区的60家金融机构。将这些金融机构代表对各指标的评价按上述提出的方法进行处理，并以三角模糊数的形式给出测评指标值，见表2。

（三）样本政府金融监管绩效实证测评

利用上述方法对3个区域政府金融监管绩效进行排序。首先根据表2中的指标数据，建立模糊评价矩阵。

由于各项指标均为效益型指标，可将模糊评价矩阵转化为规范化评价矩阵。

表2 地方政府金融监管绩效评估指标数据

利用前面的公式可求得3个地区政府地方政府金 融 监 管 的 综 合 期 望 值按值从大到小的顺序排列即得它们的排序为x1＞x3＞x2。故3个地区中x1政府的金融监管绩效最高。因此，在指标权重完全未知和部分指标权重已知两种情形下，对上述3个地区政府金融监管绩效进行排序和择优的最终结果一致。

四、结论及政策建议

从上述实证测评结果可以得出以下结论：从总体上看，样本政府金融监管绩效评估工作取得了一定成效，金融监管水平、监管效率有所提升。通过评估发现，样本政府及其相关金融监管机构（金融办）在外部监管治理上整体水平不高，仍处于起步阶段；地方政府金融监管的独立性不强，责任性有待提高，透明度偏低，操守性有待加强。因此，需要深化政府金融监管体制改革，加快转变地方政府金融监管部门职能，提高信息公开的数量和质量，健全责任追究制度，提高工作人员的综合素质，更好地发挥地方政府维护地方金融稳定和金融安全的作用。

［1］祁敬宇，祁绍斌.金融监管理论与实务［M］.北京：首都经济贸易大学出版社，2007：6.

［2］梁庆军.国外金融监管理论研究综述［J］.现代商业，2009，（21）：22.

［3］秦宛顺，靳云汇，刘明志.金融监管的收益成本分析［J］.金融研究，1990，（1）：50－56.

［4］金子寿，刘鹤麟.金融监管的成本收益分析［J］.金融教学与研究，2002，（1）：2－4.

［5］The Performance Measurement Study Team，USA.Serving the American Public：Best Practices in Performance Measurement［OL］.http：//orau.gov/pbm/links/npr2.html.

［6］彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思［J］.湘潭大学学报，2004，（3）：6.

［7］刘静，盛明科，陈添源.基于模糊多属性决策的政府公共服务公众满意度测评研究［J］.当代经济管理，2008，（2）：45.

［8］Liou T S，Wang M J.Ranking fuzzy numbers with integral value［J］.Fuzzy Sets and Systems，1992，（50）：249－255.