东部经济较发达地区县域义务教育均衡发展的现状与对策*——以山东省胶南市、寿光市为例

● 陈 昉 高宏赋

东部经济较发达地区县域义务教育均衡发展的现状与对策*
——以山东省胶南市、寿光市为例

● 陈 昉 高宏赋

以胶南市和寿光市为代表的一些东部经济较发达的县已经实现了县域内义务教育基本均衡，其经验和做法对其它县有重要的借鉴意义，但它们在教育均衡发展过程中仍然存在一些现实问题。本文在实地调查的基础上，提出东部经济较发达地区推进县域义务教育向高位均衡发展需要实现四个转向：城乡均衡的重点由办学条件均衡转向教育质量均衡；师资均衡的重点由收入均衡转向素质均衡；学校均衡的重点由规范化转向特色化；学生受教育均衡的重点由机会均衡转向个性发展。

东部县域；教育均衡；四个转向

义务教育是县域教育的主体，义务教育的均衡发展程度是衡量一个县教育发展水平高低的重要标志。只有实现了县域内义务教育高位均衡发展，才能建成教育强县。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“均衡发展是义务教育的战略性任务”，要“率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”教育部印发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出：在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡。率先在县域内实现义务教育均衡发展成为当前义务教育工作的重中之重。从实际情况看，我国东部一些经济较发达的县(市)，目前已经实现了县域内义务教育基本均衡，正在向高位均衡迈进。这些县实现义务教育均衡发展的经验与做法，对我国推进县域内义务教育均衡发展具有重要的借鉴意义。“东部经济较发达地区建设教育强县的战略研究与实践”课题组在实地调研的基础上，以山东省胶南市、寿光市为例，深入分析了东部经济较发达地区县域义务教育均衡发展的现状、问题与对策。

一、东部经济较发达地区县域义务教育均衡发展的现状

调查表明，在我国东部沿海地区一些经济较发达的县(市)，义务教育普及较早，均衡发展程度较高。

(一)胶南市和寿光市的义务教育概况

胶南市是山东省青岛市的一个县级市，寿光市是山东省潍坊市的一个县级市，这两个县都是农村人口占多数的县，都属于全国百强县。在2009年公布的第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市)中，胶南市居第19位，寿光市居第26位。

表1 胶南市和寿光市2008年经济社会发展基本状况

表2 胶南市和寿光市2009年义务教育基本状况

胶南市和寿光市义务教育基础较好，早在20世纪90年代初期，两市就实现了“两基”目标。寿光市是全国“两基”工作先进地区，也是全国最早在县域范围内进行义务教育均衡发展探索的县之一，《人民教育》2002年第3期发表了 《为了每一个孩子的幸福成长——山东省寿光市教育均衡发展透视》的长篇报道，推出了寿光市推进义务教育均衡发展的典型经验，在全国引起了广泛关注。胶南市在2009年被评为“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”。可以说，这两个县的义务教育均衡发展走在了全国县域的前列。

(二)胶南市和寿光市义务教育均衡发展取得的主要成效

1.标准化学校建设工程迅速推进，办学条件显著改善

胶南市在2004年率先全面完成了青岛市义务教育标准化工程，95%的镇成为 “青岛市义务教育示范镇”，各级规范化学校数量均列青岛各县(市)第一。寿光市不断加快农村中小学标准化建设进程，2006年全市所有初中全部办成了潍坊市级规范化学校。

2.城乡教师工资按照统一标准发放，收入差异基本消除

胶南市和寿光市都把城乡教师工资(包括养老保险金、医疗保险金、住房公积金等各项社会保障资金)全额纳入县本级财政预算，统一管理，按照统一标准发放，基本消除了城乡教师的收入差异。

3.中小学入学率巩固率达到较高水平，教育机会公平全面实现

2009年，胶南市小学、初中入学率均达到100%，巩固率保持在99.95%，初中毕业生升入高中阶段学校比例达到了95%；寿光市小学入学率、巩固率均达到100%，初中入学率、巩固率分别达到100%、99.8%，初中毕业生升入高中阶段学校比例达到了93.1%。作为外来务工人员较多的县，胶南市和寿光市都出台了外来务工人员子女就学政策，全县所有公立中小学全部向外来务工人员子女公平开放，学校不收取国家规定之外的任何费用。“两免一补”政策、聋哑学生的“三免一补”政策均落实到位，弱势群体的教育得到更多关注，为全面实现教育机会公平提供了有力保障。

4.教学管理得到全面加强，教育质量达到较高水平

胶南市和寿光市都较好的落实了教育督导制度，从各个方面加强了对学校的统一管理，两县的教育质量达到了较高水平，在本地区的教育督导评估中连续多年列各县(市)第一名，都荣获山东省素质教育先进单位等多项荣誉。

(三)胶南市和寿光市义务教育均衡发展的基本经验和做法

义务教育均衡发展，是义务教育本质属性的要求，是政府公共服务的法定职责。[1]推进县域内教育均衡发展，政府尤其是县级政府的作用至关重要。透视胶南市和寿光市义务教育均衡发展的过程，有许多共同的经验和做法。

1.政府主导，城乡统筹，构建教育均衡发展经费保障机制

保障教育投入是促进义务教育均衡发展的关键之一。胶南市和寿光市在实践中均落实了“政府行为主导、经费统筹安排”的思路，坚持财政资金保障教育投入、财政性教育经费逐年增长，对城乡教师工资、义务教育公用经费等实行全县统筹，按统一标准拨付城乡义务教育生均经费，全面建立起了城乡学校办学经费长效保障机制。下表是胶南市和寿光市2004-2008年预算内教育经费执行情况。

表3 胶南市和寿光市2004-2008年预赛内教育经费执行情况

从表3可以看出，寿光市在2004-2008五年间，预算内教育经费占财政支出的比例基本保持在30%左右，胶南市基本保持在25%左右，均明显高于同期山东省和全国的比例 (山东省在20%左右，全国在15%左右)。两县在教育经费保障方面的主要做法：一是较早建立起了城乡教师同工同酬保障机制；二是实施了“预算管理、集中核算、统一采购、按月拨付”的教育经费管理模式；三是“两免一补”政策全部落实到位，城乡义务教育阶段学生学杂费全部免除。胶南市还从2008年起全部免除了城乡义务教育阶段学生课本费，在青岛率先实施了全免费义务教育。寿光市免除了农村义务教育阶段学生课本费。四是不断完善政府主导的助学长效机制，困难学生资助实行全县统筹，确保了全县中小学生不因贫困而失学。

2.科学布局，优化资源，实现城乡学校办学条件标准化

义务教育均衡发展的基础是学校均衡。胶南市和寿光市把矫正中小学布局失衡现象作为推进教育均衡发展的基础工作来抓，把实施学校布局调整与薄弱学校改造、提升农村学校办学质量有机结合，对中小学实行“调强”，采取“临近聚合”、“中心辐射”、“规模扩张”等形式进行撤并。胶南市每年安排专项资金6000万元用于义务教育学校基础设施、教学设施建设和校舍维修改造，至2008年彻底消除了薄弱学校，全县小学由2000年的275所调整到2009年的86所，初中由35所调整为26所，并全部达到了青岛市设学要求，形成了以各级规范化学校和示范学校为骨干的优质基础教育办学体系。寿光市近五年来，新建校舍75万平方米，改、扩建校舍67万平方米，维修校舍39.4万平方米，开通过对城乡教育资源的科学布局和有效整合，使小学由1999年的386处调减到2009年的152处，初中由1999年的57处调减到2009年的35处。同时，两县还都启动了标准化学校建设工程、中小学教学仪器更新工程和信息化建设工程，并完善了农村学生就学服务保障体系。两县都已实现了百兆光纤到学校的“校校通”，寿光市所有中小学正在实施“室室通”工程。胶南市统一为农村学生配设了班车，实施了“农村小学喝热水吃热饭工程”和中小学生饮水工程；寿光市实施了“两通两热三改工程”(校校通柏油路、安全通校车，为学生提供热水、热饭设施，改造学生宿舍、厕所、水泥檩条校舍)，解决了学校布局调整后部分农村学生上学远、中午就餐难等群众关心的热点问题。

3.创新机制，合理调配，实现城乡学校师资均衡配置

义务教育均衡发展的关键是师资力量的均衡。胶南市和寿光市在教师资源配置和提升教师队伍素质方面采取了一系列行之有效的措施。胶南市以实现优质师资配备的校际、镇域内相对均衡为目标，先后出台并实施了城区中小学教师到乡村学校任教服务期制度、城乡教师挂职支教与学习制度、优秀教师巡回教学制度和城乡学校结对帮扶等四项制度。2004年以来，全市共有649名教师分别由城区学校到农村学校挂职支教和由农村学校到城区学校交流学习，2005年以来考选的437名新教师全部安排到农村学校任教，有效改善了农村学校师资队伍的结构。还以建立研训合一的城乡教师培养培训机制为目标，开展了师资队伍全员培训，建立了中小学校长公开考选和异校定期交流机制，学校中层干部实部实行竞聘上岗。寿光市实施“名师带动战略”，加强了学科带头人、教学能手、教学骨干等三级骨干教师队伍梯队建设。每年暑假对全县教师进行全员培训。实行了教育干部轮岗制度，开展了“送教下乡”活动，推出了城区优秀教师到农村边远学校支教制度，对支教教师在待遇上予以倾斜，促进了城乡教师的交流。

4.统一考核，深度融合，实现城乡学校教学管理一体化

寿光市从2003年起将普通高中的招生名额按照就近原则合理分配到了生源区域内的初中，既很好地达到了调控初中生源分布的政策效果，又有效地实现了对初中学校教育教学的统一考核管理。寿光市每年末都要对所有中小学按照统一标准进行教育督导，促进了各学校按照教育局的要求开展教育教学工作。胶南市在城区学校和乡镇学校、中心学校和村小建立捆绑式组团发展模式，推行“城乡互动、区片联动、校际合作”的城乡教育一体化教研模式，在全县范围内组建城乡学校发展共同体，在教育装备、学校管理、教学研究等多个层面建立以强扶弱、组团发展的协作关系，进一步发挥了优质名校孵化器的作用，促进了城乡学校教育教学质量的共同提升。

二、东部经济较发达地区县域义务教育均衡发展存在的问题

我们在深入调研中发现，尽管东部经济较发达的县在推进义务教育均衡发展方面已经取得了显著成绩，但在发展过程中仍然存在一些现实问题。

(一)重办学条件改善轻素质教育推进

提起义务教育均衡发展，一些基层教育行政干部和校长喜欢谈的往往是校舍建设投入了多少万元，办学条件如何得到了改善，多少学校达到了示范性学校的标准，而很少谈及教育质量怎样得到了提升(只是谈各种竞赛成绩和名生培养)，更不会谈到素质教育如何得到了真正的贯彻落实。我们确实亲眼见到大部分农村学校的校舍和内部设施与县城学校已没有什么差别。但我们也真实感受到无论是农村学校还是县城学校在推进素质教育方面的进展都比较缓慢，农村学校更慢一些，甚至还不能按照规定开齐所有课程。究其原因，一个重要因素是示范性学校建设更容易成为当地政府的政绩。

(二)教师培训没有收到应有成效，城乡师资依然存在差距

从调查来看，县级教育行政部门虽然很重视组织中小学教师进行全员培训，但在培训中却普遍存在重培训形式轻实际效果、重技术学习轻观念更新、重提高业务轻加强师德等现象，很多培训并没有取得明显的理想效果。教育行政部门虽然采取了一些鼓励教师到农村学校支教的措施，但收效不是很明显。农村学校教师在学历结构、专业结构、职称结构、年龄结构、教育观念等方面与县城学校教师相比仍然存在差距。部分农村小学存在学科教师结构性缺编问题，尤其缺少音、体、美、英语等科的专职教师。

(三)重统一督导轻因地制宜，很多学校缺乏办学特色

近年来，省级政府加强了对地市级政府的教育督导，地市级政府加强了对县级政府的教育督导，县级教育行政部门则加强了对乡镇(街道)教办和学校的教育督导。这些督导都有明确的统一标准，督导结果与对乡镇(街道)教办主任和初中、小学校长的考核直接挂钩，因此很受重视。各初中、小学都严格按照考核标准进行准备，很少把精力用到办学特色的潜心打造上。同时，地市和县级教育行政部门经常组织初中、小学学习外地的一些所谓先进办学经验和模式，进行教育改革实验，而这种学习、改革和实验往往忽视了本校的实际情况，加之经常变换，结果造成很多学校生搬硬套，疲于应付，难以找到适合自己的发展道路。

三、东部经济较发达地区县域义务教育高位均衡发展的对策

从胶南市和寿光市义务教育均衡发展的整体情况看，尽管还存在一些不容忽视的问题，但相对全国大多数县而言，已经处在了较先进的行列，实现了县域内义务教育基本均衡。今后，两县推进义务教育向高位均衡发展，需要实现四个转向。

(一)城乡均衡的重点由办学条件均衡转向教育质量均衡

在东部经济较发达的县，实现城乡办学条件均衡易，达到教育质量均衡难。胶南市和寿光市前几年推进城乡义务教育均衡发展的重点无疑都放在了相对容易实现的办学条件均衡方面，目前这一目标已经基本实现，下一步的工作重点应当转向教育质量均衡。实现教育质量均衡不是简单的“削峰填谷”，也不是脱离实际的急功近利，更不是热衷于搞“政绩工程”，而应遵循教育规律，深化教育改革，扎扎实实推进素质教育。这需要地方党政领导和教育行政部门树立正确的教育政绩观，把均衡发展纳入当地经济社会发展规划，正确理解以人为本的教育发展观，增强推进素质教育的责任感和紧迫性，真正把促进学生的全面发展和长远发展作为教育工作的立足点和归宿。

(二）师资均衡的重点由收入均衡转向素质均衡

在义务教育阶段，教师的收入差异基本消除之后，实现教师的素质均衡成为当务之急。从胶南市和寿光市的实际情况看，要实现师资素质的均衡，仅靠现有教师在学校之间或城乡之间的有限流动是远远不够的。况且很多教师尤其是县城的教师和优质学校的教师并不愿意流动，单靠行政制度让其流动也难以激发和调动工作积极性，收不到应有的成效。很重要的是从实际情况出发，结合新农村建设，对农村教师尤其是偏远乡村的小学教师进行补贴，同时在职称晋升、住房、交通等方面给予优惠政策，吸引教师尤其是新教师到农村学校任教。还要从老师们的实际需要出发，有针对性的加强对农村教师的培训，重视培训效果和反馈，不断提高农村教师的整体素质。

(三)学校均衡的重点由规范化转向特色化

实现了办学条件标准化，办学行为规范化，建成了规范化学校，并不意味着学校之间实现了真正的均衡。义务教育高位均衡的表现不是“千校一面”，而是办学条件相同的学校却风格各异，各具特色，百花齐放，各得其所。只有这样，才符合办学的真谛和学校的底蕴与实际。学校要实现特色发展，除了学校本身从实际出发的努力之外，关键还在于教育行政部门不要用一把尺子要求不同的学校，要给学校创造宽松的发展环境和适宜的政策氛围，以实际行动鼓励学校办出特色和水平。

(四)学生受教育均衡的重点由机会均衡转向个性发展

义务教育均衡发展的最终落脚点在于接受教育的学生，在于促进每个学生的个性充分发展。让每个学生都享有公平接受教育的机会是教育均衡的前提，决不是教育均衡的目的。教育均衡的目的在于促进人的充分发展，从而为社会培养多样化的人才。因材施教、培养创新人才是教育均衡发展的应有之义。只有从学生的实际出发，创新人才培养模式，深化课程教材改革，深化教学内容和教学方法改革，才能促进学生的个性发展和全面发展。消除县城部分优质学校班额过大的现象、为实现学生个性发展创造条件，是东部经济较发达的县实现教育高位均衡发展绕不过去的问题。

[1]杨银付.均衡发展是我国义务教育的战略性任务[N].中国教育报,2010-3-28(3).

(责任编辑：陈培瑞)

陈 昉／青岛港湾职业技术学院副教授 高宏赋/潍坊科技学院发展规划处处长，讲师

*本文系全国教育科学“十一五”规划2009年度教育部青年专项课题 “东部经济较发达地区建设教育强县的战略研究与实践”(课题批准号：EGA090374)的研究成果之一。