中国“十二五”节能减碳应坚持高目标

◎ 世界自然基金会全球气候变化应对计划主任 杨富强

“十二五（2011-2015）”发展规划的着力点就是要转变经济发展方式，将调整经济结构作为攻坚战。能源强度目标和二氧化碳强度目标（节能减碳目标）是有法律约束力的、是十分有效的抓手。要坚持制定节能减碳高目标并强化实施，才能产生实效，实现“十二五”规划的中心任务。

可靠的统计数据是制定节能减碳目标的基础。长时期以来，经济、能源以及其它重要数据的可靠性常遭诟病和批评。在1997年至2000年的能源经济数据曾出现过经济增长但能耗减少的统计错误。当时有许多专家学者为此冥思苦想，寻找答疑解困之道却不得要领，但对数据可靠性的质疑往往斥责之，统计数据的质量问题对政策研究的有效性和可行度产生重要的影响。1990年以来中国能源数据每五年或者是每十年根据经济普查进行一次统计数据修正。从1980年到目前的经济、能源的数据经过修正后是可靠的，特别是2000年以来的数据，丰富了能源政策研究和制定的迫切需要。我们希望在2020年之前，通过努力，建立完整可靠的数据统计系统，为制定国内外能源和应对气候变化政策提供有力的支持。

力争实现2000～2020年能源翻一番保经济发展翻两番。从表1可以看出，1980年到1990年，能源强度下降35%，1990年到2000年能源强度下降更快，达到50%。1981年，中国政府提出能源增长翻一番保经济翻两番的发展战略。实际数字是能源强度下降了68%，也就是说能源没有增加100%，只增加了70%左右，保证了经济增长翻了两番。中国政府在2001年又提出2000年到2020年经济增长翻两番，能源只翻一番。但是，2001～2005年的“十五”期间没有做到。如果2005到2020年这个十五年，如果每个五年规划的节能目标都坚决贯彻20%的话，2020年能源强度可以下降49%。也就是说即使“十五”节能率负增长的情况下，2000年到2020年仍然能够达到能耗翻一番保经济翻两番的目标，这将创造世界节能史上的一个奇迹。如果将能源强度目标下降到每五年16%，2005～2020年十五年期间仅仅下降41%，达不到“翻一番保两番”的战略目标。

“十二五”经济结构节能空间的潜力很大。图1中，“十一五”的结构节能和技术节能的比重变化是依据目前可以获得的有关数据和资料进行估算的，尽管数据不全，主要的结论仍是可信的。有关研究结论指出，在2020年以前，经济结构变化的节能量比重可以达到60%，技术节能量只占到40%。从2020年以后，技术节能量可上升至50%或更高。“十一五”结构节能量在2006年节能总量中是负18%，2010年估算是负30%。其中节能率比较高的2008年，节能结构的贡献率最高也只达到35%。“十一五”总的结构节能在节能总量少于10%，技术节能占绝大多数。“十二五”将调整经济结构作为重点，显然经济结构节能将会做出举足轻重的贡献。因此“十二五”的节能目标要定的高些，才能指导和狠抓结构节能。

“十二五”在贯彻节能减碳的目标时处于比“十一五”更有利的条件。图2是“十一五”能源强度下降20%目标的年进度表（2006-2010）。中央政府在2006年3月的全国人大代表大会上提出能源强度在“十一五”规划中下降20%左右的目标，实际上直到2006年下半年开始全面贯彻实施这一目标。如果将20%的目标按年度目标分配，能源强度的年下降率应为4.4%。由于政策的滞后效应，2006年度节能目标只达到了2.74%，假定年初就实施贯彻这个政策目标，年度节能率可能上升到3.5%。2007和2008年是正常经济发展，年度节能率分别达到5.0%和5.2%，比预期的4.4%要高许多。2008年底爆发的几十年不遇的全球金融危机对经济增长和节能目标的实施冲击非常大。2009年度节能率只达到3.61%。假定2008年底没有发生金融危机，2009年节能率可能上升到5.0。由于尚未有正式公布的2010年节能率，我们假设2010年度达到3%。在中央政府四万亿的刺激经济的投资带动下，地方在拉动经济增长的十几万亿投资中，相当多的投资投到高耗能部门。如果没有高耗能的过度投资所引起的能源过度消费，2010年达到4.5%的年度节能目标是可能的。 “十一五”能源强度下降估计在18%以上（如蓝色线所示），而假定正常的情况下，能源强度下降21%（如黄色线所示）。如果“十二五”经济正常发展的话（因为全球金融危机不可能每几年出现一次，否则世界经济会陷入一个大调整和大动荡的阶段），“十一五”期间出台的各种节能减排措施进一步完善落实，并在“十二五”期间陆续推出更有力的市场机制和激励措施（价格、税收、碳市场、奖励、碳税等），“十二五”达到能源强度下降20%左右的节能目标是有保证的。

节能减碳的高目标才有实际的政策指导意义。如图3所示，1980年到1985年“六五”节能率达到23%，1986年～1990年“七五”节能率11.9%，1990～1995“八五”节能率上升到25.5%，1995～2000“九五”节能率达到26.7%，“十五”节能率是负的1.8%，“十一五”估计达到18%以上。因此，“十二五”节能率定在20%是有历史依据的，是可行的。认真总结从“六五”到“十一五”各个五年规划中节能目标完成的情况。采用算数平均的方法，从1980至2010年的每五年规划的节能率为18%。重化工等高耗能部门在过去十几年飞速发展，如钢产量占全世界总产量的44%，水泥占50%以上。据有关部门研究，重化工和高耗能产业的增长速度在“十二五”期间将会放缓。加上政府对房地产的调控和对高耗能产业的调整，能耗增长速度将会降低。如果在“十二五”采用低于18%的节能目标，即靠经济发展的“惯性”就可达到，就会失去了政策目标的指导意义，不利于应对中国面临的各种严峻挑战。

新的考核方法中要包括五年的能源消费总量和碳排放总量。在“十一五”的节能目标考核中，政府基本上采用到最后一年算总帐的方法。我们认为目前这种方法需要改进。新的五年算总账的方法中，应增加节能总量或碳排放总量，如图4左图所示，单位GDP节能总量是第一年与第五年年间直线连接下的三角形面积。如果在第五年前各年节能率低，如图10右图的阴影面积所示，五年算总账时，尽管能源强度（碳强度）下降的指示达到了，但会多消费能源和多排放CO2。2010年第四季度许多地方拉闸限电，其目的不是仅为了2010年的年度节能率，更是企图通过这个方法，把2010年的整个能源消耗量降下来，与第一年的基准数据比可以达到较高的能源强度下降率，这是很严重的弄虚作假的方法。五年计算下来，实际上多耗用了能源和多排放了CO2。我们认为在考核节能目标(碳强度指标)的同时，要考核节能或碳排放总量的目标。年度目标也应制定，引导企业在灵活制定自己年进度目标的时候有参照物，做到总量控制。这在碳市场的交易中尤为突出和重要。企业在碳交易中惯常是把前一年节碳量进行交易，核实时，如无参照的年节能率，是很难进行的。参与碳市场交易的各方，如果没有遵循节能（式碳排放）总量计量的话，不确定因素将使碳市场交易很难建立和运行。

节能目标（能源强度）在中国发展战略中是应对多重挑战的重要手段。中央政府承诺2020年在2005年的基础上碳强度下降40%～45%。40%目标对应的在三个五年规划中每五年下降16%，45%对应的是每五年下降18%。把节能的目标与减碳的目标合二为一是不妥的。将节能目标降低至16%更失去了政策目标的指导意义。节能是中国能源发展的核心。节能不仅仅是为了应对气候变化，节能还应对能源供应安全。2010年中国石油进口已经达到55%，到“十二五”中国石油依存度很可能达到60%，快要赶上美国63%的石油依存度了。节能目标同时也是实施资源节约、环境保护的有利抓手。即使是我国最丰富的煤炭资源也面临可开采资源储备不足、优质煤炭资源枯竭和开采难度越来越大的困扰。中国的环境污染和生态退化已怵目惊心。尤其在城市，能源利用引起的空气污染严重危害着公众健康。

节能目标和碳强度目标应同时制定和实施。中国各省市的经济发展水平、技术力量、投资能力都相差很多，中央政府的强制性和激励性措施也要根据不同地区标准而进行差别化管理。在“十一五”规划中，20%节能目标的地区分解的合理性和科学性也受到质疑。节能目标和碳强度目标的差别和共同性能够克服上述问题，提供更好的选择。例如，不同燃料的替代虽然也能为提高能效做贡献，但其最大的功效还在于减少碳排放，这对于同一地域（例如西部地区）不同能源资源的输出，可以在碳强度指标的分配上制定不同的方案。一般来说，节能指标的完成，也同时促进减排指标的完成。但反之则不然。在政府的激励措施中应当有差别化的对待，如双指标完成的奖励，单指标完成的鼓励和双指标不达标的惩戒等。在地区和部门的双指标的分解和实施上，具有地区差异化的特点。例如电力部门，减碳指标与节能指标的结合能更好地反映了电力部门的特点和优势，例如多发展非碳低碳电源，就能较快和较低成本地达到减碳指标的实现。

节能和减碳指标可以约束地方的单纯追求GDP高增长的冲动。在各省(市、区)的《政府工作报告》中，纷纷提出了2011年经济社会发展的主要预期目标。在各地的2011年GDP的增速目标中，大部分省区的GDP增幅都很高，GDP增幅明显地呈现出东部低，中部高，西部更高的特征，如图5所示。而另一个耐人寻味的现象是，一些地方的2011年的万元产值能耗下降为3.5%（五年节能目标为16%左右），个别省市为4%（五年节能目标为18%）。中央有关部门要求地方克服单纯追求GDP增长的想法，重新设定GDP增速。我们认为各地区根据本地的特点和经济发展的需要制定出经济发展目标，但必须在满足有法律约束力的高目标（例如20%）的基础上做出的。换句话说，在贯彻执行并且确定完成约束性的高目标（例如20%）的条件上，而不是无目标或根据低目标（例如小于18%），制定GDP经济增长速度。在高目标的约束下，GDP增长速度能高则高，不能高则低，这才是可持续发展规划之要。

中央与地方在制定节能减碳的约束目标中能否双赢是关键所在。2000～2010年的经济高速增长，使中国的实力全面得到提升。中央政府在2006年的人大代表会议上提出有法律约束力的20%节能目标，是个好抓手，好政策，扭转了能源强度上升的局面，使经济发展步上健康的、可持续发展的道路。在“十二五”的节能减碳目标上，中央与地方的博弈受人关注，如果节能减碳目标过低的话，例如16%，不仅会大大地削弱了中央政府的权威、加剧了政令不出中南海的尴尬局面，也会进一步促使地方在重大国计民生的问题上讨价还价。在地区目标的分解上，我们认为节能减碳目标应遵循东部高，中部次之，西部适中的办法。西部地区经济落后，需要有较高的经济增长是合理的要求。但必须是满足高目标约束条件下的经济增长。在“十一五”中缺失的部门的指标分解应在“十二五”中得以实现。在长效机制的建立上，通过公众的参与和推动，逐步将中央的强制性要求转变成地方政府自身的要求。约束性的地方指标不能低于中央的指导性指标。

总之，根据国内外历史的发展轨迹和中国面临的挑战，“十二五”的节能减碳的高目标的制定是有依据的、可行的，是可以完成的。具体地说，“十二五”应继续贯彻实施20%左右的能源强度下降目标和18%的碳强度下降目标。如果不坚持高目标，“十二五”规划中转变经济增长方式和转变经济结构的重头戏就会落空。