搭建住房保障制度的金融支撑平台
——国外典型住房保障制度比较分析与借鉴

2011-09-07 06:55北京大学房地产发展研究基金中心

中国建设信息化 2011年5期

◎ 北京大学房地产发展研究基金中心刘艳

近几年来，房地产业，特别是住宅产业在我国始终是备受瞩目的热点话题。然而住房价格节节攀升及中低收入者住房困难等问题并非中国独有，无论是发展中国家还是发达国家，解决中低收入家庭的基本住房问题都是在经济增长过程中必不可少的发展环节。市场经济背景下，住房问题不再仅仅是一个经济问题，而更是一个社会问题，相比较如美国、英国、日本、瑞典等发达国家近百年的住房保障制度发展，我国相关领域的制度建设实属年轻，我们有必要站在前人发展的基础上取人之长，补己之短。

美国：以法律为制度基础，以金融为保障工具

美国作为目前世界上经济最发达的国家，崇尚市场经济的典型国家，其住房产业在二战以后得到大规模的发展，居民的住房消费水平非常高。政府积极利用市场杠杆和法律手段大力扶持本国的住房产业，基本形成了住房供求以市场机制为主，政府参与为辅的住房制度。

美国住房政策制度的阶段性强，主要体现在不同时期制定的法律法规上，1933年颁布的全国工业复兴法标志着美国公共住房计划的启动，该法包括授权使用联邦资金解决低费用住房、清理贫民窟住房和生存房基地。随后，1934年通过了国民住宅法，建立住房管理署； 1937年国会通过了第一个合众国住房法。

纵观美国主要住房政策的历史演变，美国政府在解决中低收入家庭的住房问题上，主要手段体现为：政府直接投资或为企业提供优惠条件鼓励其建设公共住房、对低收入者进行租金补贴、租金优惠券、发展购房信贷保险制度等等。在实行机制上也通过科学精确的设计，在政府负担、开发商及银行利益、住房保障对象的权益三者之间达成了相对的利益平衡。特别值得一提的是，美国高度发达的金融产业也为政府解决住房问题提供了新的途径，利用发达的金融机构，采用先进的抵押贷款方式，解决中低收入者的住房资金问题。但是，我们也要看到其中金融风险的存在，过度开发住房消费信贷市场会导致一系列的金融危机出现，2007年8月爆发的对世界经济产生重大影响的美国次级债危机就是最典型的例子。

英国：在住宅产权私有化进程中不断平衡政府干预与市场调节

英国是最早建立资本主义制度和实行市场经济的国家，其住房政策和制度的历史演变过程也最长。英国对住房的关注可以追溯至十九世纪中期，1868年的劳工住房法规定了政府清理贫民窟的责任，但是直到1914年以前，英国所有住房都是由市场供给。1979年撒切尔夫人执政后，开始大力推行住房私有化政策，相继颁布了1980年的《住房法》、1984年的《住房与建筑法》、1986年的《住房与规划法》，为地方政府出售公房和居民购买公房提供了法律依据，同时将过去抑制私房出租的政策改为适度鼓励私房出租，以此缓解住房紧张。到二十世纪末，英国私人拥有住房的比例达到67%，20%的居民租赁公共住房，另有10%的居民租赁私人住房，可见，英国的住房政策，特别是公共住房制度的建立和实施已经取得非常良好的效果。

英国涉及住房产业的政府机构主要有财政部、环境交通部门、社会福利保障部，并且扶持发展非营利性组织，如：住房协会、住房金融互助会。各公共部门和社会组织的协调合作，以及中央与地方政府在财政、具体管理问题上的规范合作都为英国住房产业发展和实现住房保障福利起到极其重要的组织作用。实行针对低收入群体低租金政策、针对部分中等收入的公平租金策略、配合其他社会福利种类追加贫困家庭住房补贴，运用金融信贷工具为福利群体提供住房资金。总体上，英国住房福利经过了从“普遍补贴”到“针对性补贴”的分化过程，在维持房屋产权私有化趋势中，合理运用市场调节工具，科学规划住房“自有—租赁”结构格局。

瑞典：坚持普惠原则，追求高品质的住宅保障

瑞典是典型的高福利国家，被誉为“福利国家之窗”，推行高福利、高消费、高工资的“三高”政策。瑞典独特的混合经济模式和社会保障制度发展基础，使得该国的住房保障制度独具特色。瑞典的住房保障不主张区别对待而是坚持普惠原则。瑞典政府住房保障政策的致力于给每个人提供一所足够宽敞和舒适而且环境优美的住所；强调居住质量力求达到现代化标准，把获得符合标准的住房看作人们的社会权利。住房补贴是瑞典住房保障制度方面最主要的政策措施，大体包括房租补贴、税收优惠、贷款利息补贴等方式。

瑞典早在十九世纪就出现了针对农民的抵押贷款利息免税，后来在国家的支持下建立了抵押银行。在二战结束后，瑞典住房保障制度发生战略性的变革，政府通过贷款补贴和“第三”贷款(利率3.5%)等金融工具，使政府国有企业代替私有企业在住房供应中的主导地位，在此阶段政府对市场的全面干预最为突出，政府作用的扩大首先表现在新机构的设置上对中央和地方政府住房机构的强化。在政策手段等方面也都达到了新的高度。1945年，瑞典提出了“低资金和低租金计划”住房政策，形成了瑞典二十多年住房政策的框架，明确提出消灭住房短缺，改善存量住房，进行城市更新；提高建筑面积标准；改善住房设备；运用政府行为降低租金，使宽敞、现代的两居室住房的租金保持在占工人平均工业工资收入的20%以内；鼓励住房建设的公共金融；加强地方政府在社会保障中的作用；向住户、住房协会和地方政府提供贷款以抑制住房建设的投机行为。二十世纪八十年代以来，瑞典住房保障政策不断朝向市场化方向发展，但在减少住房补贴的同时也使得瑞典经历着住房高成本和住房低建设量的困难阶段。

日本：明晰中央和地方政府的住房保障行政责任关系

与很多西方国家相比，日本可居住土地上人口密度较大，在人口结构方面与我国有类似地方。日本在发展本国经济的同时非常重视住房产业以及保障性住房的建设与发展，如何在有限的可居住土地面积上实现“人人有房住”成为制定相关政策的基本目标。

二战后的日本为弥补由于战争损耗而造成的住房短缺，通过立法方式引进公有资金，大量建设住房，二十世纪六十年代开始执行住房产业化政策，自1955年到1990年，日本经历了35年的地价连续上涨，当九十年代中后期房地产泡沫开始破灭时，日本住房政策展开调整。就在整个住房产业高速发展，地价、房价连续攀升的背景下，日本并没有忽视普通居民，特别是中低收入家庭的住房保障问题。日本运用财政和金融手段创造出独特的住房金融公库模式，向低收入家庭提供长期低息的住房消费金融支持，其贷款的年利率通常是4.1%～4.6%，平均利率要比商业银行贷款低30%左右，贴息部分则由公共财政部门承担。近五十年来，此项贷款已经惠及近2000万家庭。另外，日本通过颁布住房建设规划法、公营住房法等法律法规，明确中央和地方政府在住房保障方面的行政责任。隶属于中央的都市基盘整备公团主要负责中心城市的住房保障，隶属于地方政府的住房供应公社则主要针对本地区情况开展相关建设和管理工作，同时，国家在必要的时候要对地方政府给与财政、金融等技术援助和政策援助。经过数十年的发展，日本基本形成了以上述“公社”、“公团”、“公库”共同构成的住房保障制度。

启示与借鉴

尽管上述国家的经济社会背景各不相同，但通过总结和比较各国典型住房保障制度，我们不难发现在面对解决住房保障问题时，各国在政策理念、制度构想、内容和方法等方面上都具有若干共同特征：

1.在政策理念方面，各国在住房保障体系的建构初衷都在于实现本国居民“居者有其屋”的基本目标，都认识到住房的商品性和公共性两大本质属性，明确了政府对这类特殊“商品”市场进行干预具有必要性与合法性。

2.在方法工具层面呈现出多元化趋势。在解决工具方面，综合运用公共管理工具和市场经济手段已成为各国解决住房问题的共识，通过立法和成立专门的公共部门保证中低收入者的住房福利。特别是充分利用金融工具在住房保障过程中的应用，住房保障是一个需要大规模资金投入的公共事务，局限于依靠政府财政支持必定会自缚手脚。

我国2010年中央财政安排的保障性住房建设资金为792亿元，2010年保障房的总体投资高达8000亿元，剩下的7000多亿元的资金均需要地方政府投入。

2011年中央明确提出计划建设保障性安居工程任务是1000万套。相比2010年的580万套，增长72.4%。如果明年的保障房计划可以顺利实施，商品住宅与保障房的比例几乎达到1∶1，同样体量的保障房所需的投资资金高达1.4万亿元。如此庞大的资金需求由地方政府自己独自支撑几无可能，1.4万亿元已相当于地方政府全年的土地出让收入，而且前提是土地市场价格维持在2009年、2010年的高峰期。