济南市保障性住房制度建设的问题与对策

邓庆坦，马振伟，王飞，张秋理，田晓刚

(1.山东建筑大学山东省建筑节能技术重点实验室，山东 济南 250101;2.山东建筑大学可再生能源建筑利用技术教育部重点实验室，山东 济南 250101;3.济南市房屋建设综合开发集团，山东 济南 250012;4.青岛经济技术开发区机关事务管理局，山东 青岛 266555)

0 引言

新中国成立以来，我国城市住房供给主要实行全社会、低水平、广覆盖的福利分配制度。改革开放后，随着经济体制从计划经济向市场经济过渡，住房供给模式也完成了从福利分配向市场分配的巨大转变。住房商品化解决了计划经济时期住房难、居住条件恶化等一系列痼疾，使城市土地资源得到了更为充分利用，促进了城市化进程和国民经济的持续高速发展。但是，房地产市场以追求利润为动机，忽视了困难群体和中低收入阶层的居住需求，不仅造成了房地产市场和住房供应体系的失衡，也影响了国民经济的健康可持续发展与社会的和谐稳定。

进入21世纪，住房市场化带来的负面效应开始凸显:一方面是房地产市场过热、商品房价格飞涨;另一方面，地方政府在“以地生财”、“以地兴城”的口号下对土地进行过度经营，忽视保障性住房的土地供给和规划建设，广大中低收入阶层的住房保障问题日趋严峻。由于住房市场化带来的新挑战，城市住房保障工作开始受到中央政府的高度重视，国务院密集出台了一系列楼市调控措施:2007年，国务院通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确提出将解决低收入家庭住房纳入政府公共服务职能，确立了各级政府作为保障性住房建设责任主体的地位，该文件要求进一步健全城市廉租住房制度，规范经济适用住房制度，逐步改善住房困难群体的居住条件。2008年，在中共中央、国务院提出的扩内需、促增长的“十项措施”中，将“加快建设保障性安居工程民居，加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造”列为首项任务。2011年，国务院总理温家宝在接受中国政府网与新华网联合专访时提出，在十二五期间实现新建以公租房和廉租房为主的保障性住房3600万套的目标，保障性住房建设开始进入全面加速的“快车道”(图1)。

图1 济南住房供应体系构成

改革开放以来，我国的住房制度建设经历了从完全社会福利分配到完全依赖市场供给的摇摆，住房制度改革的实践证明，单纯依靠市场机制无法解决全社会的住房问题。如何建立市场调节与社会保障并举的住房供给体系，成为摆在各级政府和规划设计工作者面前的重大课题，同时也成为学术界研究的热点。相关研究主要集中在宏观的住房保障政策和欧美、日本、新加坡等国家住房保障经验的引介，但是对于特定城市的保障性住房的个案研究，尚是学术界研究的薄弱环节。

1 济南市保障性住房建设现状及存在的问题

济南市是山东省省会城市和国家批准的沿海开放城市和15个副省级城市之一，老城区面积较大，原有棚户区人口住房紧张;随着经济发展与人口流动，外地来济人员的住房需求量也十分巨大。同时，济南市保障性住宅建设起步较晚，历史欠债较多。近年来，济南市立足地方社会经济实际，不断健全具有济南特色的住房保障政策，从经济适用房、廉租房到棚户区改造回迁安置房，在建立多层次住房供应体系方面进行了一系列有益的尝试和探索(图1)。但是，不论是宏观政策层面还是具体技术层面，当前济南市保障性住房建设还存在着较多的问题，实现“居者有其屋”的目标还有很长的路要走。

1.1 经济适用房问题多、建设遇冷

济南市住房保障制度建设肇始于2004年，济南市房管局制定了《济南市经济适用住房发展纲要》，2005年，市房管局草拟了《济南市经济适用住房管理办法》，后又于2006年制订第二稿，2007年9月正式实施。该管理办法明确规定了经济适用住房的申购条件、建设标准、优惠政策、销售定价、审核程序以及上市交易等管理条例，为经济适用住房的建设管理提供了政策依据。该政策规定，购买的准入条件是市区城市户口，家庭人均年可支配收入低于7670元并且家庭人均住房建筑面积低于16m2。经济适用住房的套型面积标准不高于65m2，价格实行政府指导价。经济适用房建筑面积65m2以内的部分，按照经济适用房价格购买，超过65m2的部分，按同地段商品房价格购买。近年来，济南市经济适用房无论在政策法规还是具体实施环节均出现一系列问题和偏差，受到了社会舆论和公众的关注，也影响了经济适用房建设的进一步开展。

1.1.1 房价偏高、中低收入家庭购买困难

济南市经济适用房售价偏高一直是公众议论的焦点问题。房地产商违反住房保障政策，把经济适用房项目当做商品房项目进行运作，造成户型偏大、销售总价偏高，中低收入家庭难以承受。2008年，济南市大幅降低了经济适用房的申购门槛，从家庭人均年可支配收入低于7670元且人均住房面积低于16m2(含)调整到人均年可支配收入低于14404元且人均住房面积低于17m2(含)，但是符合该申购标准的很大一部分中低收入家庭仍然无法承担经济适用住房的价格。

1.1.2 附属配套设施差、出行成本高

目前济南市场的经济适用房，主要分布在主城区的城市二环主干道附近和西部城区的西南边缘，距离市中心较远，景观绿地等环境配套设施缺乏[1]。对一些大型的公共设施的可达性较差，也大大增加了住户生活出行成本。例如济南首个经济适用房项目——2007年底开盘的世纪中华城位于二环西路，距离市区较远，符合申购条件的首批204户家庭中即有113户自动放弃选房，很多中低收入者宁肯自己花钱在市区租房子，也不愿意去购买距离市区较远的经济适用房。

表1 2010年廉租房实物配租房源汇总

1.1.3 保障对象定位不准确、政策漏洞多

受基础数据不完善、住房档案信息系统不健全等因素制约，使得保障标准确定、家庭收入核定的难度加大，对于保障对象的就业、家庭收入变化更难以适时准确的掌握，导致保障性住房的“准入”与“退出”机制缺失，使得社会福利资源的配置效率大打折扣。另外，尽管《济南市经济适用住房管理办法》对住房户型、面积标准等进行了严格规定，高收入群体挤占经济适用房资源的现象仍屡禁不止，以经济适用房名义建大户型、公务员小区的现象仍屡有发生。

有鉴于此，2009年、2010年，济南市连续两年没有推出经济适用房项目，据济南市保障性住房主管部门负责人表示，济南市保障性住宅建设正在弱化经济适用房，强化廉租房建设力度[2]。

1.2 廉租房点多面广、遍地开花

廉租房制度是指政府向符合城镇居民低收入标准且住房困难家庭提供社会保障性质住房，或者向其提供租金补贴用以增加住房困难家庭承租住房能力的制度安排。2005年，根据国务院相关部门发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，济南市出台了《济南市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，同时积极督导各县(市)制定出台廉租住房保障政策。截至2006年底，市辖三县一市(章丘市、济阳县、平阴县、商河县)先后出台了廉租住房管理办法，廉租住房保障制度实现了全覆盖。2007年8月，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的精神，济南出台了新的《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》，扩大了保障范围，并相应提高保障标准。

在商品房价格飙升、经济适用房建设制度被广为质疑的背景下，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。济南市的廉租住房，在布局上按照点多面广、合理布局、方便群众的原则，分布在济南市13个片区内，大部分位于市区繁华地带(表1)。在济南的廉租房实物配租政策上，除了门槛逐渐降低之外，房源的数量也呈现了逐年翻倍增长的趋势。从2007年连续四年，廉租房的数量都呈现逐年递增的状态，由最初的101套增加到了2010年的1493套。虽然与低收入阶层的住房保障需求相比，廉租房供应量仍有很大差距，但是与经济适用房相比，廉租房的房源多样化，包括新建住房、空置楼盘、改造危房、老旧公房等，还具有区位分布点多面广的优越性。因此可以预见，廉租房将成为解决济南低收入人群住房问题的主要途径。

1.3 棚户区回迁安置住房兼顾多方利益

棚户区回迁安置住房与保障性住房建设相结合，是济南市保障性住房体系的重要特色，也是济南市因地制宜、立足城市建设和经济发展、解决中低收入阶层住房问题的重大举措。目前，济南土地供需矛盾日益突出，已经成为制约保障性住房建设的瓶颈。随着城市建设的快速发展，城区可以用来开发的土地越来越少。同时，土地出让金作为地方政府财政收入的重要来源，大规模的保障性住房建设与政府土地经营之间的矛盾日益突出。

2007年开始的济南棚户区回迁安置工程，主要是针对济南市旧城范围内那些结构简陋或者老化、抗灾性能差、居住条件拥挤、配套设施不完善、居住环境差的房屋集中区域进行拆迁改造后的安置用房。济南的棚户区改造主要集中在城市的中心地段，包括历山路、魏家庄、发祥巷等首批12个片区(表2)。棚户区改造尽可能就地还迁，或在附近可利用城市建设用地中选择，以避免“居职分离”的状况。济南棚户区回迁安置工程采取与商品住房“肥瘦搭配”、“捆绑建设”的开发模式，计划三年内改造棚户区38片，总计拆迁房屋的建筑面积约为197万m2，其中住房建筑面积约为137万m2，拆迁总计约为3万户，10万人，其中涉及低收入家庭约为2.2万户，7.3万人，居住危房家庭约为9317户，建筑面积31.97万m2，涉及人口为2.47万人。将棚户区回迁安置房纳入保障性住房建设，不仅破解了长期困扰保障性住房建设的土地问题，摒弃了在城郊集中建设保障性住房的传统模式，为城市低收入阶层减少了生活成本，同时以往经济适用房附属设施配套差、不同社会阶层居住隔离问题，也得到了较好地化解。

表2 济南市各辖区棚户区改造统计表

济南市棚户区回迁安置住宅设计按照经济适用房标准进行设计，每户建筑面积不超过65m2。棚户区回迁安置补偿标准规定，拆迁人应按照最低套型面积标准34m2对被拆迁人进行房屋安置或折算成43m2进行货币补偿。对于选择房屋安置的，超出最低套型面积标准部分，由被拆迁人或者公有房屋承租人结清差价后，安置房产权即归被拆迁人所有。

济南市政府实施的这种“肥瘦搭配”的棚户区改造模式，解决了以往旧城改造中的很多问题，在很大程度上兼顾了政府、开发商和个人的利益，最大限度的解决了棚户区居民的安置问题。

2 济南市保障性住房制度建设对策初探

我国住房保障制度建设是一个动态发展过程:伴随我国住宅体制改革中出现的问题与挑战，不断进行自我调整与完善。济南市保障性住房制度建设，也应当立足济南地域经济、社会发展水平，面对经济、社会发展带来的新问题、新挑战，总结国内外和本市保障性住房建设的经验，不断出台新的对策与举措，不断修正、完善保障制度。

2.1 建立多层次住房保障体系

当前济南市保障性住宅建设中出现了弱化经济适用房的态势，但是，廉租房不能取代经济适用房。作为多层次住房保障体系的有机组成部分，廉租住房供应对象是住房困难的最低收入家庭，即在民政部门领取“低保”群体中的住房困难户，经济适用住房则面向城市广大中低收入阶层。在商品房价格居高不下、宏观调控成效甚微的当下，仅仅依靠政府出台的商品房价格调控机制，远远不能解决中低收入家庭的住房困难。必须实行经济适用房和廉租房各司其职、双管齐下的保障性住房政策。此外，还应当关注被排除在既有保障体系之外“夹心层”——中等收入阶层的住房问题，并将特定社群如大学毕业生和外来务工人员纳入保障范围，从而建立全方位、多层次的住房保障体系。

2.2 建立保障性住房管理系统

在以往保障性住房申请、审核和分配过程中，各相关部门缺乏信息交流与共享，家庭住房与实际收入的核实、公示制度作用甚微，资格审核和批准缺乏规范性和公信力，各种违规现象层出不穷。应当建立保障性住房管理系统，将全市保障性住房建设用地、建设标准、保障对象及家庭成员收入和住房情况等信息进行公示，并与房屋产权登记、交易等房地产信息系统实现数据联网共享。通过这种公开、公正、公平的公共信息平台，可以有效杜绝保障性住房在申请、审核、分配和使用等环节存在的暗箱操作、非法牟利。

2.3 建立保障性住房规划设计法规体系

建设主管部门应当从济南市实际保障能力和使用者具体生活需求出发，建立专门的保障性住房规划设计法规体系，从而大力拓宽保障性住房房源、有效提高住房保障能力。以既有的规划设计规范为例，现行的居住区规划设计规范和住宅设计规范虽经多次修订，但仍不能满足住宅建设快速发展所带来的大量新问题。例如，济南正在实施的保障性住房规划中，部分套型不能满足GB50180—1993《城市居住区规划设计规范》[3]的日照要求，如果完全遵循规范要求，就会大量减少保障性住房套数，大大降低土地利用率，增加保障性住房建设成本。又如，单居套型作为保障性住房的重要套型，是只有一个居住空间的住宅，但是GB50096—1999《住宅设计规范》[4]尚未将其列入普通住宅范畴，这就使得大量小户型保障性住房不能列为住宅。再如，根据《住宅设计规范》3.3.2规定，厨房应有直接采光、自然通风;《住宅设计规范》5.1规定，每套住宅至少应有一个居室空间能获得日照。这些规范条文，已经不能适应保障性住房建设的实际需要，应适当放宽保障性住宅的采光、日照要求，允许北向户型，鼓励东西向节地住宅。[5]保障性住房有别于普通商品房，既不是商品房面积的简单缩小，也不能完全以现行规划设计规范代替相应的保障性住房设计规范。机械地套用现行规范，势必造成保障性住宅户型在使用功能、舒适度方面大打折扣。

3 结语

住房是人类最基本的需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，也是不可剥夺的基本人权。政府主导下的保障性住房建设是社会保障体系和住房供应体系的重要环节，对于保持国民经济和房地产业健康与可持续发展、促进和谐社会建构具有重要的现实意义。当前，我国保障性住房建设尚处于探索阶段，无论是宏观的制度建设还是具体的规划设计，都有待系统深入的探讨。济南市的经济发展水平、人口数量规模等方面具有一定的典型性和代表性，回溯我国住房保障制度发展历程，在其背景下归纳总结济南市保障性住房制度建设的经验与问题，可以为省内乃至国内其他城市提供有益的启迪和借鉴。

[1]史洁.居民休闲生活与居住区公共开放空间品质[J].山东建筑大学学报，2006，21(6):325 －330.

[2]济南住房保障体系转向:已连续两年停建经适房[N].齐鲁晚报，2010－11－15(8).

[3]GB50180—1993，城市居住区规划设计规范[S].

[4]GB50096—1999，住宅设计规范[S].

[5]张媛媛，刘甦，王健.寒冷地区东西向住宅房地产市场可行性探讨[J].山东建筑大学学报，2009，24(2):160－163.