我国城镇化协调发展的影响因素及途径探析

吕学昌，姜元

(1.山东建筑大学山东省建筑节能技术重点实验室，山东 济南 250101;2.山东建筑大学可再生能源建筑利用技术教育部重点实验室，山东 济南 250101)

0 引言

城镇化是农业人口转变为城镇人口的过程，是我国社会和经济发展的必经之路。各级城市以及小城镇的协调发展是城镇化过程稳定发展的重要标志。西方国家曾走过不同的城镇化道路，总结他们成功的经验，吸取他们在城镇化过程中出现的诸如失业加剧、贫民窟泛滥、环境污染严重、生态条件恶化、交通拥挤、基础设施滞后等方面的教训，综合研究我国的国情和发展阶段，走健康有序的城镇化道路是城乡规划学领域的一个重大课题。

彼特·霍尔(Peter Hall)教授是世界知名的城市规划研究学者，他长期从事城市和区域规划的研究，他所总结的城镇化发展模式对我国的城镇化协调发展具有重要的借鉴意义。

1 城镇化模式及国外发展中国家的教训

1.1 彼特·霍尔(Peter Hall)的三种城镇化模式

(1)“正规就业”模式。东南亚及北美洲地区的一些国家多为此种城镇化发展模式。在这种模式下，城镇化与工业化是一种良性互动的关系[1]。在城镇化的进程中，随着工业化进程协调发展，城市提供了充足的正规就业岗位。由于这些就业岗位大多较为稳定的，就业者多为从农村转移到城市的农民，因此也就形成了较为稳定的城镇化结构。这些国家和地区由于工业化的快速发展，使生产率得到了大幅度的提高，资本扩张刺激了扩大再生产和对劳动力的大量需求。工业化后期，随着工业生产过程中企业的规模化集聚与专业化发展，企业发展对外部环境和社会服务的依赖性不断增强，这同时也带动了具有劳动密集型特点的社会服务业的发展。这些社会服务业为转移的劳动力提供了大量的正规就业岗位。

(2)“非正规就业”模式。这种模式主要集中在非洲和拉美国家。在这些地区，农村人口的空间转移在前，就业安排在后，引发了严重的就业危机[2]。这些国家由于乡村地区普遍存在的贫困现象和土地私有化制度，使得到大城市寻找就业机会成为该地区失去土地的农民的唯一出路，而实际上许多人终生也得不到正规就业的机会。据测算，在典型的非洲国家，非正规部门雇用的劳动力占城市劳动力总数的60%。这直接导致大量的城市贫民和流浪人口，并伴随在城市中出现了大量的贫民窟，其面积相当于城市总面积的30%。据统计1990年代拉美和加勒比海沿岸地区贫困率为80%。这种城市病的出现并导致了经济衰退和社会动荡，城市人居环境质量的下降，城市的发展步入了歧途。

(3)逆城镇化模式。这是北美、欧洲、日本和部分东亚地区及澳洲等发达地区城镇化的典型模式。其特点是:经济增长缓慢并进入转型阶段，城市人口已稳定或者下降，面临家庭裂变及老龄化的挑战，社会阶层分化。这种模式表现为:在城镇化初期和中期阶段，大量农村人口涌入城市，而进入城镇化后期，城市人口又重新返回农村[3]。这种情况在北美和日本表现得十分突出。例如日本的一些大城市中，每年大约有1%的城市人口返回农村居住。城镇化初期的人口过度集中在大城市，是逆城镇化的现象出现的重要原因。

1.2 国外城镇化的教训

在南美洲、拉丁美洲和非洲的大部分国家，由于受殖民地经济的影响采取相似的“殖民地式”城镇化道路而导致“城市危机”。这些国家在城镇化过程中，60%以上的人口大量聚集在首都或首位度很高的大城市，而小城市则出现萎缩。例如布宜诺斯艾利斯的人口占阿根廷全国人口的比例高达34.5%;墨西哥城集中了全国20%的人口;智利70%的人口集中在首都圣地亚哥，而基本上没有中等城市。非洲国家近年来出现的快速城市化是畸形的，因此导致90%以上的大城市都出现了大型贫民窟[4]。有的城市居住在贫民窟的人口甚至达到城市总人口的70%。这不仅加大了城市公共设施建设及城市管理的压力，同时也为社会治安的留下了巨大的隐患。在这些国家，因为农民大量涌入城市寻找工作和城市自身人口也保持较快的自然增长的双重作用，大城市规模的扩张比小城镇快得多。由于缺乏合理的城镇体系，加上在这些国家人口转移在前就业安排在后，导致了经济发展迟缓和社会动荡。

我国的基本国情是人口数量庞大，而资源相对短缺，环境相对脆弱，经济社会发展整体处于相对较低的水平。在过去长期计划经济体制下，由于国家控制人口城镇增长，城镇吸纳农村人口就业的能力大大降低，因此严重影响了了我国城镇化发展的进程。我国当前已步入城镇化快速发展阶段。要实现我国社会和经济的全面、协调、可持续发展，政府和市场需要充分发挥对城镇化的调节作用，使人口在空间上有序的转移。从而使得各级城市形成相对较为合理的结构和布局。要实现这一目标，我们必须采取符合我国国情的城镇化发展战略和对策，实现城镇化的有序健康发展。

2 影响我国城镇化协调发展的主要因素

2.1 农村剩余劳动力的转化

农村大量剩余劳动力对城市就业岗位需求影响我国城镇化协调发展。没有就业岗位的创造就没有城镇化的健康协调发展，城镇化也就失去了持续发展的动力。从2010年我国第六次人口普查的情况看，我国农村人口总数为6.74亿人，占总人口的50.32%。目前我国农村劳动人口总量已达到4.9亿人，目前，以充分就业为标准需要安置2亿以上农村劳动力。从城乡平衡发展的要求来看，在未来5—10年内，需要每年有1500万～2000万农村剩余劳动力转移向城镇，才能使得农民的土地收入增长的速度与国民经济增长的速度相持平，以保证城乡之间的协调发展。因此，学术界普遍得出一个结论是:可持续的提高农民收入，解决“三农”问题的出路只能是减少农民。由此可见，中国农村剩余劳动力转移必须在城镇中创造大量的就业岗位。

2.2 城镇中仍然存在较高的失业率

(1)经济高速增长和大规模失业并存。根据国外经济发展的经验可知，经济增长和就业是呈现正相关关系，经济高速增长一般都会带来充分就业。日本和韩国等地区在经济高速发展时期都曾维持了20年甚至更长时间的充分就业。但是近年来，随着我国经济高速发展阶段的到来，就业规模却显现出逐年下降的趋势[5]。

表1 1996—2010年中国城镇登记失业率 %

表1显示了20世纪90年代中期以来城镇登记失业率的变化情况。1996年以来，国家开展了下岗职工再就业工作等工作，保障了使得多数下岗职工基本生活。但是，就业形势并不乐观，以2006年的数据为例，当年城镇化率提高1.3个百分点，意味着要新增1700万就业人口，而当年新提供的就业岗位只有1200万个。随着全国新增就业岗位逐年减少，下岗失业人员的再就业状况也呈现出逐年下降的趋势。近年来，我国需要解决的下岗失业人员已经高达1000多万人。尽管从国际经验来看，我国当前已经进入了快速城镇化的阶段，但是如果城镇创造就业机会的能力得不到提高，就会直接影响我国的城镇化进程，就谈不上城镇化的协调发展。

(2)乡镇企业的萎缩，导致小城镇发展动力衰退。在上世纪80年代到90年代，我国的乡镇企业曾高速增长，平均增幅超过50%，大量吸纳了农村劳动力。小城镇曾在吸纳农村劳动力中起到了重大的作用。但是进入21世纪后的情况已大不相同，由于乡镇企业原有经营机制的局限性以及体制的内在缺陷，许多小城镇不但不能容纳大量的新增劳动力，本来已有的劳动力也因小城镇就业岗位的萎缩而出现新的失业现象。

(3)人口迁移过度集中于大城市及特大城市。乡镇企业并不能提供充足的就业岗位，从而使得小城镇发展动力较弱，农村劳动力因而向大城市转移并过度集中，打破了原有的稳定有序移民的机制。人口过度向大城市集中容易引发城市贫民阶层大规模涌现、环境污染严重、生态条件恶化、交通拥挤、基础设施严重滞后等一系列城市问题，这在很多特大城市中已经表现得非常突出。

综上所述，我国城镇化协调发展的关键是要发展中小城市及小城镇，使其对大城市及特大城市产生疏解和反磁力，吸引大城市及农村人口，避免人口向大城市过度集中，从而促进大、中、小城市的协调发展。

3 促进我国城镇化协调发展的途径

3.1 产业结构调整

我国的国情及所处的发展阶段决定了我国的城镇化只能走大中小城市协调发展的道路。我国正处于“工业化和信息化并行”的阶段，现阶段的基本国情是工业化初期大量农村剩余劳动力向城市涌入和工业化后期生产率提高对劳动力的排斥导致失业率增加并存。实践证明，通过牺牲效率、效益来扩大就业的机会，会对国家核心竞争力产生不利影响。但是，没有增加就业岗位的经济增长对于我国将要冒社会动荡的风险。所以适合我国国情的发展之路，就是促进经济增长和创造就业同时并举的道路。

3.2 产业转移

城市的等级是由市场决定的。按照古典经济学理论，大城市尤其是国际化大城市(如纽约、巴黎、伦敦、东京、香港)的主要作用是国际交易的平台。因为其国际交易的成本比较低，所以跨国公司争相把办事处设在这里。中等城市是一个区域交易的中心和增长极，在区域经济的发展中起领导作用。小城市则是周边镇区交易的平台，镇区又是周边农村地区交易的平台。面对经济全球化的趋势，一个由不同规模、不同数量的城镇群组成的较为合理的城镇体系，将在空间上成为我国社会经济发展的重要支撑。面对我国同时既要发展高新技术产业又要发展劳动密集型产业的道路选择，要加强大、中、小不同等级城市的分工与合作以顺应市场规律。大城市中的一部分劳动密集型产业可以逐步向中小城市及小城镇转移。这样既增强了中小城市的产业增长，又带去了大城市先进的企业管理制度和管理模式，这有利于我国中小城市及小城镇中企业的更新改造和发展，也在中小城市创造了大量的就业机会。中小城市及小城镇的经济规模快速增长对有序引导我国劳动力的转移是十分有利的。

3.3 城镇体系的合理布局

合理的城镇体系布局有助于减少农民自身的创业成本及其迁移成本。在今后的城镇化进程中，我国要完成农村剩余劳动力的转移，并同时实现农业的现代化和工业化，必须要有效减少农民迁移成本，降低农民自主创业的门槛。虽然大城市在经济发展的许多方面比中、小城市及小城镇有许多优势，它的单位面积的GDP，单位面积的产出率都比中、小城市及小城镇高很多，资本、人才等生产要素又必然向最高利润的地方流动;但事实证明，并不是所有的人都适合到大城市去。这是因为进入中、小城市及小城镇与进入大城市相比，创业成本不一样。城市规模越大，创业和移民的成本就越高。现在许多农民就是在大城市中临时打工，并不是正规就业，属于不稳定就业。所以不能忽视中小城市城镇化进程中的作用。

我国今后要完成4亿多农村劳动力的持续转移，如此数量庞大的农村人口如果都涌到现有的大城市中去，将成为不堪承受的重负。如果新建城市，需要新建100万人口的大城市至少400个，而我国现在总共才有设市城市655个，其中百万人口以上的特大城市有110多个。中小城市地域发展余地大，人口密度低，地价低，建设费用低，其城市改造与新区开发费用比大中城市低。据有关方面测算，小城市所需市政公用设施费用约占基本建设投资的2% ～3%，大城市要占5% ～6%，特大城市高达7%以上[6]。所以，我国吸纳农村剩余劳动力必须依靠现有中小城市及小城镇的发展来容纳大量的农村剩余劳动力。

布局合理的城镇体系是以大城市为核心，以周边中小城市和小城镇为支撑的网络体系。在这个体系中大城市与周边中小城市以及中小城市之间通过便捷的交通紧密联系起来，中小城市处在大城市的辐射范围之内，这样有利于各级城市寻求合理的分工，最大限度的发挥各级城镇的综合效益，也便于大城市中的传统劳动密集型产业向周边中小城市转移。如果没有这样一个合理的结构引导城镇体系的合理发展，我国也很有可能陷入许多发展中国家由于就业人口过度向大城市集中而引发的“城市危机”。

4 结语

联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调:“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”这意味着城镇化不但要看城市发展的速度，还要看城市发展的质量。不能仅仅将人口居住在城市称为城镇化，还要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城镇化。

我国农村人口众多，流动人口数量巨大，城镇化明显滞后于工业化过程。我国的城镇化过程既不同于发达国家，也不同于第三世界发展中国家。在经济全球化和信息化、高科技迅猛发展的今天，我们可以发挥我国劳动力成本低的优势，实现传统劳动密集型产业向中小城市的转移，而在大城市发展高新技术产业，促进产业结构和空间结构的升级，从而形成大、中、小城市及小城镇的合理布局，促进我国城镇化协调发展。

结合彼特·霍尔教授提出的三种城镇化模式，显然，我国的城镇化应该走第一种模式，这是一条健康有序协调发展的城镇化道路。第二种模式要极力排除，对第三种模式，也就是逆城镇化现象要避免过早出现。

[1]霍尔彼特.长江范例[J].城市规划，2002(12):6－17.

[2]仇保兴.国外城市化的主要教训[J].城市规划，2004(4):8－12.

[3]仇保兴.我国城镇化中后期的若干挑战与机遇[J].城市规划，2010(1):15－23.

[4]赵永革.就业压力下推进城镇化的产业结构战略选择[J].城市规划，2003(6):11－18.

[5]顾朝林.城市化的国际研究[J].城市规划，2003(6):19－24.

[6]余立.城乡和谐发展与发展政策及实践中的“城市倾向”问题[J].城市规划学刊，2010(5):58 －63.