云南集体林地确权存在的历史问题与解决对策*

雷 敏

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

云南集体林地确权存在的历史问题与解决对策*

雷 敏

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

明确集体林地权属是2006年启动的云南集体林权制度改革的核心内容。通过确权，将集体林地使用权、林木所有权明晰到各类林业经营主体，以法律维护集体林权的效力，保障各类经营主体的切身利益。我国的集体林权制度经历了数次变革，本次集体林地确权就遇到了历次林权改革遗留下来的一些问题。合理解决历史遗留问题，成为成功化解矛盾的关键。

集体林权制度改革;确权;历史问题;解决对策

明确集体林地、林木所有权或使用权是2006年启动的集体林权制度改革的核心内容。集体林地确权通过承包经营、折股量化、股权到户等形式，把集体林木所有权和林木林地使用权明晰到经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证，切实维护林权证的法律效力。

集体林权制度改革是一个历史的发展过程，在数次的改革中，难免留下各种各样的问题，这些问题对本次的集体林地确权产生了不可忽视的影响。因此，尊重历史，保持政策的稳定性和连续性，成为本次云南集体林改的基本原则。

一、云南集体林地确权的范围

集体林地的确权是集体林权制度改革的首要任务，本次云南深化集体林权制度改革确权的范围是集体商品林，包括了非天保工程区的集体商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程区的集体人工商品林木及宜林荒山、荒地等，确权的重点是对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地。本着尊重历史，保持政策稳定性的基本原则，对已明晰权属的集体林地、林木，继续予以稳定完善。

但在本次云南集体林地确权过程中，我们发现，在解决历史遗留问题上，除了上述基本原则外，还需要结合各地的实际情况。云南集体林地的历史问题比较多地集中在自留山、责任山、四荒地、飞地、插花地等林地上，对此，我们对云南各地解决这些问题的政策和措施进行了调查和整理。

二、“两山”确权中存在的历史问题及解决对策

(一) “两山”确权中存在的历史问题

20世纪80年代初期，全国开展林业“三定”，即稳定林权、划定自留山和确定林业生产责任制，其中的核心是实现林业的生产责任制。林业“三定”的具体内容是依照土地家庭联产承包责任制的模式，在确认集体拥有林地的所有权的同时，按照农业集体组织成员家庭的人口和劳动力的情况将集体林地划分为自留山，承包责任山，也就是俗称的“两山”。

根据林业“三定”时期的政策，自留山使用权归个人，“生不增、死不减”，长期无偿使用，允许继承。自留山上的林木归个人所有，其经营不需要签订承包合同，自留山的经营者持有自留山证。责任山则是农户承包经营的集体山林，实行承包经营的政策，承包者必须与发包方签订承包合同，明确双方的责权利，林地所有权属集体，个人享有承包经营管理权，在承包期内林地使用权和林木所有权归责任山主所有，承包期内允许继承。

在2006年启动的集体林权制度改革中，本着保持政策的稳定性和连续性，尊重历史，取信于民的原则，自留山、责任山由自留山主或权利人提出申请，提交有关证书或证明材料，审核后发给林权证。

但由于林业“三定”的时间比较久，加之当时划定过程中的疏漏，形成了一些历史遗留问题，对2006年开始的集体林地确权造成了一定影响，问题主要表现在以下几方面:1.原来未划分过“两山”的村民小组，是否可以补划?2.林业“三定”时颁发的证书有错误的，应如何处理?3.自留山、责任山到户后，群众对林权意识不强，出现了相互造林的情况，如何调处?4.对“五保户”的自留山、责任山如何处理?5.户与户之间自留山、责任山面积悬殊过大，是否可以重新调整?6.自留山、责任山被集体收归统一经营造林的，应如何处理?7.已划分到户的自留山、责任山被村集体流转的如何处理?8.“两山并一山”的，如果群众要求恢复，按自留山、责任山实行管理的，如何处理?

(二)解决对策

上述问题在云南各地进行的集体林地确权中都不同程度地存在，通过对比红河州、普洱市、文山州以及元江县等州县的地方性文件，针对“两山”确权中的历史问题，云南各地基层政府的解决对策如下:

1.关于未划分过“两山”的村民小组，本次林改是否补划的问题。从云南各地的集体林改文件来看，如果林业“三定”时未划定自留山、责任山的，允许补划。但条件是大多数群众要求划定自留山、责任山且集体林地条件允许。从程序上来看，必须通过召开村民会议，补划决议得到三分之二以上多数同意。

2.林业“三定”时颁发的证书有错误的问题。有错必纠是解决问题的唯一方法，本次林改中发现林业“三定”颁发的证书确有错误的，应本着实事求是、区别对待、相互协商、达成共识、有错必纠的原则，重新审查。各地的做法是，如果通过核实，证据确凿的可以登记发证;若由于山主错报、错登或工作失误，造成错发山林权证的，应予纠正，然后登记发证;一时无法查清的，暂缓登记发证;对于有证无山的，如果集体有机动地的可按持证面积划给林地，如果集体没有机动地的，可以不划给;对于一山多证的情况，以人民政府颁发的有效证书为准，对多份有效证书要查实发证时间，原则上以先发的为准。

3.对群众相互造林的问题。尽管划定了自留山和责任山，但在现实生活中，经常出现在他人的自留山、责任山上植树造林，本次林改中出现自留山主、责任山主与种植者争夺林权的情况。各地解决这一问题一般由双方进行协商解决，按照协商一致的结果核发林权证。协商不成时，由相关部门进行调处林权争议的办法进行调处，按调处结果核发林权证。

4.对“五保户”的自留山、责任山的处理。“五保户”是农村中被列为“五保”对象的孤寡老人，多数与村集体签订遗赠抚养协议，其生养死葬都由村集体负责，死亡后其财产归村集体所有。自留山、责任山的经营权和林木所有权属于“五保户”的财产性权益，应与其他村民同等对待，不得收回其自留山和责任山，且应享受集体林权的分配。“五保户”去世后，其自留山和责任山应当按照《继承法》及相关规定处理，即“双方有抚养协议的，按协议处理;没有抚养协议的，死者有遗嘱继承人或法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承处理，但集体组织有权要求扣回‘五保’费用”。也就是说， “五保户”去世后，没有继承人主张继承的，包括自留山、责任山经营权等财产性权益在内的所有财产利益都归村集体。

5.对于户与户之间自留山、责任山面积悬殊过大的问题。林业“三定”后，经过20多年的人口变化，户与户之间所占山林面积悬殊较大，甚至出现“无山户”和“无山主”的现象。对于这一现象，本次林改中一般不允许重新调整，即只要“三定”时分配是合理的，按照法律和政策规定，应当予以维护。但有以下情况之一的可以进行重新发包:⑴死亡缺户，原自留山或责任山主没有法定继承人的，其经营的山林可由集体收回重新发包;⑵承包者举家迁入城镇转为非农业户口，自己提出将承包的山林退回集体另行处置的，其经营的山林可由集体收回重新发包。可见，调整“两山”面积，重新发包的事由是“两山”无人经营。

6.自留山、责任山被集体收归统一经营造林的问题。自留山、责任山被集体收归统一造林的，在这次改革中，可按以下办法进行处理:(1)落实“谁造谁有”政策。在稳定自留山和责任山林地使用权不变的前提下，所造林木可由集体与农户协商确定分成比例。(2)进行重新调整。集体向农户收取一定的营林费用后，将自留山、责任山归还个人，或重新划定自留山、责任山。(3)维持承包合同。如果自留山和责任山抛荒后，被集体收回又重新发包给本集体经济组织内其他农户承包经营，且手续齐全、程序合法的，继续执行承包合同。应该说，这三种办法不是孤立实施的，被集体统一经营的“两山”经营权仍然属于农户，原则上要确认农户的林权，如果集体要继续经营或者已经将“两山”承包给其他农户的，则应该重新划给林地。孤立地理解政策规定，容易造成农户受损。

7.已到户的自留山、责任山被村集体流转的问题。本次林改中还发现一类情况，就是已划分到户的自留山、责任山被村集体流转，对此类情况在解决时应当区别对待，如果未经山主同意而流转的，则属侵权行为，应停止侵害。尚未造成损失的，要依法恢复原状，归还“两山”，造成损失的，村集体要依法照价赔偿，并签订书面合同约定归还日期或重新划给自留山、责任山。如果经过山主同意而流转的，并且山主从中得到了分成收益的，流转合同有效。合同到期后，如果山主要求将山划回自己经营的，应当划回;愿意继续给他人经营的，应当由山主直接与经营者签订合同。

8.对于“两山并一山”的问题。林业“三定”后，自留山、责任山在经营过程中，出现了“两山并一山”的情况，但“两山”的取得依据、经营权范围都不一样，这种混同经营的状况容易造成林权的紊乱。本次林改中，各地的解决办法是，核实四至界线后进行林权登记，核 (换)发林权证。林权证上按照原来自留山、责任山的四至界限进行登记。

总体而言，云南集体林改对林业“三定”时期确定的自留山、责任山经营权给予维护。对于因时间、人口、政策等变化而引起的“两山”经营情况的变化，采取尊重历史的态度，保持现状。对于无人管理经营，确实需要调整的，本次林改按照林地确权的程序，重新确定林权人。

三、“四荒地”确权中存在的历史问题及解决对策

(一) “四荒地”确权中存在的历史问题

进入20世纪90年代后，集体林权制度的变革主要表现在林权的市场化运作。1995年国家体改委和林业部联合下发了《林业经济体制改革总体纲要》，纲要明确指出要以多种方式流转宜林“四荒地使用权，开辟人工活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现。”1998年第九届人大常委会第四次会议修订的《土地管理法》第九条规定:“国有和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”自此，非农业人口可以通过竞标、拍卖、租赁等方式获得荒地、荒山、荒坡、荒沟等的使用权，而荒地、荒山、荒坡、荒沟也习惯性地被称为“四荒地”。

允许承包、流转“四荒地”，体现了国家鼓励充分、合理利用土地的政策，但经过近20年的变化，“四荒地”的使用、管理出现了一些混乱的现象，本次集体林地确权对于规范“四荒地”提供了契机。本次林改对“四荒地”确权的基本政策是:当地村民依法取得集体“四荒地”使用权的，按“四荒地”使用证的四至界线和面积逐户逐块核实后换发林权证;对至今尚未绿化和开发利用的“四荒地”，由村组发出限期造林或收回通知书。自然人、法人等经济实体依法租赁、承包的“四荒地”，手续完备的继续履行原承包合同。合同期满后，是继续租赁承包，还是收回落实“四权”，由村民代表大会讨论决定。

“四荒地”在确权过程中遇到的历史问题主要集中在以下几个方面:1.“四荒地”转让证上的面积少于实际面积。2.“四荒地”是有林地。3.“四荒地”变为耕地，且纳入承包计税面积。4.“四荒地”有偿转让后，未交转让费或者未交清转让费。5.“四荒地”经过历次林改，出现一山多证，一证多山，有山无证，有证无山，界限不清等多种情况。

(二)解决对策

针对上述问题，云南各地政府解决的基本措施是:1.“四荒地”转让证上的面积少于实际面积的，应根据实际，实事求是重新核查，与实际面积为准，核发全国统一的集体林权证，不再另行收费。2.已转让的“四荒地”事实上属于有林地的，只能尊重历史，不再另行调整，核实面积，换 (发)新证。3.“四荒地”变为耕地，且纳入承包计税面积的，要从实际出发，只能统计为耕地，不再列为林地统计。4.“四荒地”有偿转让后，未交转让费，或者未交清转让费的，应本着实事求是的原则，分别对待。至今未交转让费的，将土地收归集体统一处理。未交清转让费的，责令必须一次性全部交清，核发全国统一的林权证。5.对于经历次林改，出现一山多证，一证多山，有山无证，有证无山，界限不清等问题，应本着实事求是，既尊重历史又依法依规，认真核查，寻找依据，确权发证。

以上措施充分体现了尊重历史，实事求是的原则。一方面肯定了“四荒地”经营人的既得权益;另一方面，对管理中出现的疏漏勇于承认，根据土地的现有状况确认土地用途和权属。

四、“飞地”、“插花地”确权中存在的历史问题及解决对策

(一) “飞地”、“插花地”确权中存在的历史问题

“飞地”是一个地理学上的名词，是指隶属于某一行政区域管辖但不与本区毗连的土地。简言之，就是管辖机关不能直接从自己管辖的土地到达“飞地”，必须“飞”过其他机关管辖的属地才能到达。“插花地”，是指两个或两个以上单位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地，双方土地互相楔入，形成犬牙交错的地界，或一方的土地落在另一方土地范围内。由于飞地、插花地的特殊属性，在行政管理、土地利用等方面存在很多的困难，多数情况下处于不管或者管理粗放的状态。

在集体林权制度改革过程中，“飞地”、“插花地”的林地确权是产生林权纠纷最多、解决难度最大的一类问题，这是因为飞地、插花地的形成主要是历史原因造成的。例如，在我们对云南保山市集体林改的调查中了解到，由于行政区划界线的不断调整，保山市与德宏州、保山市内的县与县、村与村之间都存在着大量的插花地、飞地，这些地域在进行集体林地确权时，不同的利益主体都提出了权属要求。有些问题则是非林地所有者在这些地域上植树造林，管理了较长时间，本次林改中，主张对山林进行时效占有。

(二)解决对策

对于“飞地”、“插花地”，由于历史原因导致的纠纷，国家土地局早在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行了规定。处理原则是: (1)村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权;(2)农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

在云南集体林权改革过程中，对“飞地”、“插花地”的解决主要由政府部门进行行政调解，调解的依据就是国家土地局1995年的规定，即根据争议林地的现有使用情况，结合时效原则来确定;如果不满20年的，该宗林地由其行政归属的农业集体来行使所有权，依据“谁种谁有”的原则，非所有权的实际使用者对其种植的林木享有所有权，双方通过协商、购买、租赁、置换等方式来解决林地所有权与林木所有权不一致的问题。

在云南集体林地确权过程中，除了上述历史问题外，还有其他一些问题，例如坟山、权属凭证遗失等等。在解决对策上都是本着尊重历史、稳定第一的原则，对于争议较大，实在无法解决的，先搁置争议，条件成熟再行解决。

Problems and Solutions in Confirming the Ownership of Collective Forest Land

LEI Min
(Chuxiong Normal University，Chuxiong 675000，China)

Confirming the ownership of collective forest land is a major task of the program started in 2006 concerning the reform of collective forest land ownership institution．The program aims to clarify the use right of the collective forest land and the ownership of the forests．By doing this，the land，the forests and the right of their owners are protected by law．Some problems left behind in previous reforms also arise in confirming the ownership of collective forest land．Thus，solving the problems in a reasonable and effective way is the key to reconcile the conflicts．

confirming the ownership of collective forest land;problems;solutions

F326.20

A

1671－7406(2011)08－0068－04

云南省教育厅科学研究基金项目，项目编号:09Y0407。

2011－04－30

雷 敏 (1978—)，女，云南石屏人，楚雄师范学院政管系讲师，研究方向:法学教育理论与实践、民法学物权制度。

(责任编辑 刘祖鑫)