关于我国公交运营模式改革的几点思考

□ 王 鉴

关于我国公交运营模式改革的几点思考

□ 王 鉴

一、国内公交改革实践的成与败

随着政府改革以及社会化进程的提高，传统的公交运营模式显然已无法有效回应社会的需求，因而城市公共交通的运营模式也开始出现了大规模的改革。下面通过两个对比案例的简要介绍审视我国近年的公交改革情况。

杭州市是我国较早实施公交优先战略的城市，从2004年起，杭州市加大公交政策扶持力度，强化交通综合管理，建立政府购买公交服务机制，以强化政府公交责任为核心，出台了《关于政府购买城市公交服务的实施意见》，将政府购买公交服务的主要内容、公交线路范围、计量方法、定额标准等事项统统纳入该意见，真正落实“公共财政扶持政策到位、城乡公交一体化迅速推进、绿色慢行交通三位一体”，弥补了长期以来政府补贴在公交发展实践中的不足，是公交公益性和市场化有机结合的新探索，保证了公共产品的供应和促进公交服务水平的提升。

十堰市是全国首个进行公交民营化改革的城市，2003年起，十堰市政府与温州民营企业家张朝阳签订了为期18年的合同，将市内22条线路的经营权转让给民营企业，然后由于没有成功经验可寻，再加上政府的油补、公益性补贴未及时落实到位，致使公交改革在短短的5年间出现了四次罢工，以至政府最终不得不以行政手段重新收回了公交运营权，以保证公交服务的社会效益。

杭州与十堰两地的公交改革做法不同、结果迥异。不难看出，公交民营化改革难取得理想效果的原因在于，政府应移交的是服务项目的提供，而不是移交服务责任，公交民营化政府在移交“桨”的同时，应把好“舵”，而不是把“舵”也移交。公交改革的目的在于引进民间资本，加强该行业的竞争，提升整体服务质量，政府的管理服务责任是不容推诿的。戴维·奥斯本，特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中明确指出：一个商品或一项劳务的所有权并不那么重要，不管是公有的还是私有的；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。因此，进行公交民营化改革，应明确改革的目的在于打破垄断，引入民间力量，激发竞争活力，提升公交服务供给水平，充分实现城市资源的合理配置。

二、公交改革过程值得注意的若干问题

（一）改革主导者：政府存在的问题

1.政府应公平合理地调整公交财政补贴

政府除了制定优先发展城市公交的战略，发挥好公交规划的先导性作用，平衡民营公交和国有公交之间的政策，建立科学的公交管理技术之外，还要同时保证公交的财政投入，建立相应的合理的公交财政补贴制度。城市公交运行状况的程度，一方面与城市发展状况息息相关，另一方面又与市民出行的公交需求量密切相关，因而，公交运营的实际环境也随之变化。在政府部门与民营企业签订合同时，难免出现与现实政策环境不符的情况，例如油价上涨，公益性服务数量（老人、儿童、残疾人及军人）增加的情况，政府的社会责任必须落实到位，制定相关的财政补贴政策，以保证城市公共服务与民营企业共同发展。

2.政府应依法对公交企业进行监管

对公用事业而言，公平与效率必须同时考虑。“从深层次意义上看，能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题，关系到当前社会的稳定，是一个政治问题”。我国公交改革在引入民营企业的过程中，正是由于缺乏相应的政府监管，从而导致一系列问题的产生。与发达国家相比，我国公共服务推向市场更多的是从政府“卸包袱”的角度出发，因此在实践操作中容易错误地造成“政府责任”的市场化，歪曲了市场化引入到公交改革的初衷。

（二）公交运营商：民营企业存在的问题

1.与政府签订承包合同时应尽可能考虑周详

票价的制定机制上尤为需要注意。票价可以说是公交公益与私利的连接点，处理不好将很难保证公交的顺利运行。在合同中应注明票价随情况而定的保留条款，如果合同期超过一年，则该合同需要包含有关票价调整的条款，以应对突发通货膨胀或是公交主管部门的政策改变，可以采用在合同文本中确定一个票价调整机制，规定出现通货膨胀或是政策改变时的票价更改方案。其后，详细规定投标人资质，再则，对投标人资质进行严格审查，在合同签订的过程中，必须设置民营化的明确界限，即明确哪些具体活动可以纳入承包合同。同时，对政府的社会公益性补助及油价补助等也应在合同中落实，尤其是油价的变动，2011年国际市场油价基本上在90～100美元波动，社会已经进入高油价时代。油价补助的落实到位对于公交民营化改革的成功与否至关重要，合同的内容必须明确具体，否则合同难以落实。

2.在签订合同时明确各项价格补贴政策

合同必须涵盖运营过程中的油价补贴问题。由于公益性，公交行业的亏损及政府补贴在世界范围内是相当普遍而且也是必然的。然而，许多城市一方面将城市公共交通经营权授予民营企业，另一方面又采取低票价经营策略，一旦政府的财政补贴不到位，或者经营者成本激增，那么，经营者很可能通过消极的方式，迫使政府重新谈判。不仅是每年油价跌涨情况各异，即使是在短短的一年之内油价跌涨也同样无规律可循，这对于微利运营且承担着大量社会公益责任的公交企业来说是很大一个资金障碍。在公交民营化改革初期，相应制度环境不健全的情况，政府的财政补助直接制约着公交民营的发展前景。公共交通作为公益性的社会服务，要实现微利运营，一方面要求民营企业在运营中不断创新，增加效益，同时政府不能将公益责任完全推给民营企业，对于上述社会性补贴必须落实到位，否则公平与效率难以兼顾，政府和企业都权责利失衡，很难培育起符合市场化规则和满足社会需求的公交营运企业。

3.应合理对待员工的薪酬待遇

公交行业由政府主导变为企业运营的过程中必然涉及人员变动问题。公交运营由原来的公益性质变为民营资本的营利性，国内公交改革失败的实例也表明了改制后职工工资不仅大幅下降，缴纳的各类保险基金等费用也很低，职工的权益得不到有效保证，例如湖北十堰市公交改革后，其中一名员工因请假等种种原因，最后到手的月工资只有十几元钱，直接导致了公交员工的集体罢运。而杭州的公交改革中则对职工基本薪酬待遇有着相对完善的规定，为公交改革的顺利进行做好了前期铺垫工作。因此，为保证改革的顺利进行，企业在遵循政府出台的各项政策的基础上，应与原有职工签订劳动合同，用书面形式保证职工的基本权益。

三、公交民营化改革须厘清的几对关系

将民营化引入到公共服务的供给中体现了公共管理的新思路，“我们从中得到一个有益的教训：必须对‘信念结构’和‘经验知识’之间的差别有明确的认识”。[3]我国公交改革之所以失败甚至出现重新国有化现象，主要就在于对“信念结构”和“经验知识”未能有一个清晰明确的认识。民营化的“信念结构”由一系列理论、方向组成，如公共部门引入民营机制的优越性，竞争机制导致的资源最优化配置等，而“经验知识”则牢牢地与实践效果相联系，具体表现为民营化之后的应然状态和实然状态的差值、民营化后目标偏差值及民营化改革利害得失等状况。错误认识指导下的实践失败也就不足为奇了。因此，公交改革之前，有必要先区分几对重要关系。

（一）政府责任之“舵”与民营化之“桨”

作为公交民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到公交民营化改革的成败。民营化的“桨”强调的是效率，而政府的“舵”关注的是公平。政府在公交民营化中首要的是要把好“舵”，一定要加强对民营公司的监督，在提高服务效率的同时一定要保证社会公平。公交改革重点是运营模式的民营化，而非政府责任的民营化。2005年，重庆公交提出“资本多元化、经营统一化、管理公司化、服务标准化”的城市公交发展新模式，既强调效率有确保公平。2011年8月重庆市消费者委员会调查，星级线路满意率91.2%，非星级线路满意率77.8%。[4]

（二）决策监督者与项目实施者

“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，舒尔茨认为，“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相反。……有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到‘非市场’或政府领域当中去。”城市公交一直被认为只能由政府提供，如今在民营化改革的大潮中却容易将其推向另一个极端——全盘市场化。因此，要明确公交改革的核心是严格区分决策者与实施者的关系。

公共选择理论中的公共服务“决策监督者”和“实施者”并非总是一致的，政府有责任为公众提供公共服务，但不意味着所有的公共服务都要由政府来提供。公交民营化改革的首要条件是要明确区分公共交通的决策监督者与实施者。政府作为城市公交的决策监督者是不容置疑的，其必须保证城市公交的质量、水平等，然后引进民间资本提供公交运营。将决策监督者与实施者明确分开，既有利于政府的监管，也可以保证充分利用民间资本，提供优质公共服务。

（三）社会公平与经济效率

实现社会公平是政府追求的终极目标，效率优先则是市场机制的存在意义。“在市场经济环境下，公平与效率是对立统一的关系，但不容忽视的是，低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由不公平造成的，对任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。换言之，特定安排方式所包含的竞争程度在很大程度上决定着该种安排的效率”。[2]公交民营化改革引入社会资本的过程中，政府应提供一个公平的竞争环境，以保证优质社会资本引入，运营的过程中也要注重维护市场环境公平有序，以保证提供优质服务。公交民营化改革只是一种手段，在追求资源合理配置实现效率最大化的同时，实现社会公平才是终极目标。

[1][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私伙伴关系[M]，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2003年版，第94页。

[2]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M]，北京：国家行政学院出版社，1999年版。

作者单位：重庆大学贸易与行政学院

责任编辑：马 健