关于进一步完善公共财政体系的思考*

刘绍斌

(中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000)

公共财政是政府为社会提供公共产品与公共服务，满足社会公共需要的行为。进一步完善公共财政体系，对加强和创新社会管理，促进服务型政府建设，推进社会主义和谐社会建设有着重要的现实意义。

一、我国公共财政体系的改革进程

从时序上看，党和国家出台的一系列的政策措施，由浅入深地为我国公共财政体系的建立和完善规划了蓝图，指明了方向，促进了发展。

1998年12月，全国财政工作会议明确提出了建立公共财政这一改革目标，我国财政开始进行以政府预算制度为中心的全面改革。1999年，开始实施“金财工程”。“金财工程”不仅是公共财政改革的基础，而且是公共财政改革的重要内容。“金财工程”的实施，从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，促进了财政分配行为的科学化和规范化，提高了财政工作效率和财政资金的使用效益。

2000年，实行部门预算改革。同年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在农村取消乡统筹费、农村教育集资、屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税，改革村提留征收使用办法。2001年，以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为原则，进一步深化税制改革，调节收入差距。3月，国务院下发《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》。5月，《中华人民共和国税收征管法(修订案)》开始实施。12月，按照《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，在全国开始了以综合预算编制为出发点，以预算外资金管理为重点，以强调收支脱钩为中心，以国库管理制度为保障的改革。

2002年1月，实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法，改为中央与地方按统一比例分享。开始进行“省管县”财政体制试点。10月，中共中央决定在全国建立新型农村合作医疗制度，从2003年起在全国推广。2003年1月，正式实施《中华人民共和国政府采购法》。4月，农村税费改革试点工作在全国推开。9月，国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》。10月，十六届三中全会上，中共中央明确提出要“健全公共财政体制，进一步完善政府的社会管理和公共服务职能”。

2004年起实施出口退税机制改革，建立起中央和地方共同负担的新机制。全面取消了除烟叶以外的农业特产税。7月，财政部出台《关于加强政府非税收入管理的通知》。2005年，国家实施稳健的财政政策。1月，财政部制定了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，“要求各省、自治区、直辖市要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县”。［1］(P9)5月，财政部发出《2005年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》的通知，实施“三补一奖”政策，解决县乡财政困难。

2006年3月，全国人大十届四次会议通过我国国民经济和社会发展“十一·五规划”纲要，提出要“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围”。这次会议决定取消农业税。8月，财政部发出《进一步推进乡财县管工作的通知》，通过加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险。9月，全国开展深化农村综合改革。10月，在十六届六中全会上，中共中央决定将“基本公共服务体系更加完善”，作为建立社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。

2007年3月，温家宝总理在全国人大十届五次会议上强调“要加快公共财政体系建设”。7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在城镇开展居民基本医疗保险试点。10月，胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。同年，国家开始规范转移支付制度，协调区域发展。同时，中央财政对主要农作物保险进行保费补贴试点。

2008年9月，财政部发布《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》。同时，财政部制定《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》。2009年6月，为加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，财政部制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》。

2010年1月，由于社会各界对预算信息公开的期望和呼声越来越高。财政部要求各级财政部门一定要高度重视，充分认识推进预算信息公开工作的重要性和紧迫性，认真做好预算信息公开工作。为此，再次发布《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》。9月，财政部发布《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，要求各地进一步理顺省以下政府间分配关系，加大省对下转移支付力度，均衡省以下财力分配。结合深化行政管理体制改革和当地实际，积极推进“省直管县”改革。强化乡镇财政管理，充分发挥乡镇财政职能作用。

2011年1月，财政部发布《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》。3月，国家“十二·五规划”纲要指出要“理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”。4月，财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，5月，财政部出台《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，确保了城乡低保制度平稳运行，真正发挥好最后一道社会安全网的保障作用。同时为确保完成2011年全国保障性安居工程建设任务，落实保障性安居工程资金，加快保障性安居工程资金预算执行进度，财政部发出《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》。

总之，从1998年底以来，我国财政体制改革实现从建设型财政向公共财政的跨越，财政收入持续稳步增长，支出重点转向公共领域，财政宏观调控体系不断健全，基本建立起公共财政体系。随着公共财政体系作用的发挥，“覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，城镇职工基本养老保险实现省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%，新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县。积极稳妥推进医药卫生体制改革，全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。全国社会保障基金积累7810亿元，比五年前增加5800多亿元。大力实施保障性住房建设和棚户区改造，使1100万户困难家庭住上了新房。”［2］未来5年，国家将“加快完善社会保障制度，进一步提高保障水平。城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖，提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率，政策范围内的医保基金支付水平提高到70%以上，全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右。”［2］当然，也要清醒地认识到，虽然公共财政体制改革取得巨大成就，但与实现科学发展、为公共服务提供重要保障，推进社会主义和谐社会建设的要求仍有较大差距，深化财政体制改革，完善公共财政体系，依然任重而道远。

二、公共财政体系需进一步完善的主要问题

(一)财力与事权不匹配，基本公共服务非均等化仍然是需要着力解决的首要问题

财力与事权不匹配。首先是财力重心与事权重心逆向运行。“分税制改革前，中央财政本级收入占全国财政收入的比重30%以下。分税制改革后，这一比例基本稳定在50%以上。与此同时，地方财政支出占全国财政支出的比重却终始保持在70%以上。财力重心与事权重心逆向运行，导致省以下政府层层向上集中资金，但基本事权却有所下移，较低级次的政府承担较多事权，财政支出大于收入，事权配置与各级政府财力不相适应”。［3］其次是财力难以满足事权的支出需求。为弥补财力与事权支出需求日益突出的矛盾，有些地方政府通过征收各种名目繁多的收费、摊派、罚款等获取收入;有些地方政府靠土地出让金来维持支出;有些地方政府则通过各种形式举借债务，“截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中:2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。”［4］至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个(占90.05%)和2779个县级政府中的2405个(占86.54%)都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。这已成为地方财政风险的主要来源，严重威胁着地方经济的健康发展。再次是税权高度集中与事权分级管理的矛盾。分税制改革通过划分税种，“使中央和地方分别拥有自己的税收收入体系，地方税的征管权也基本划分到了省级地方政府，但从实质来看税权高度集中于中央的状况仍未打破。不仅中央税、共享税的税收立法权集中于中央，而且几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等都由中央制定和颁发。在税种划分中，与经济发展密切相关且收入较大的税种均为中央税和共享税，地方税数目虽多达2/3，却收入有限。”［3］这种高度集中的税权管理模式，与事权分级管理产生了矛盾，从一定程度削弱了地方因地制宜、合理配置资源，调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。

(二)公共预算管理制度不健全，严重制约着公共财政作用的发挥

1.对公共预算的本质认识不清，将预算简单等同于计划。在我国的各种教科书以及相关文献中，政府预算大多被定义为政府收支的基本计划。由于对预算的本质认识不清，在预算决定和预算执行过程中就缺乏严格法律规范。主要表现为:一是预算支出不具有公共决定性。无论是一级政府，还是政府所属的部门，预算决定权集中在少数领导人手中，虽形成预算编制，但由于民主制度不健全，人民代表大会尤其是地方人民代表大会起不到有效地监督和指导政府财政支出行为的作用。预算执行过程中随意性大。二是在预算执行中政府和部门根据自己需要可以随行调整收支，更改预算。这样的“灵活性”，给各地方和部门挤占和挪用财政专款、财政收支不列入预算等违法违规提供了非常便利的条件。我国虽有预算法，但在很多地方形同虚设，并未认真执行预算法。公共预算“作为立法机关的各级人大和全体人民监督，审议政府收支运作以至整个政府工作或活动的窗口或途径、控制政府部门支出规模的重要手段，则往往被忽略或被淡化。”［1］(P125)

2.预算权分散在政府各部门，还没有形成政府内部的财政统一。各部门的预算权集中体现在两方面:一是依据中央部委颁布的规章而设立的政府性基金和行政事业性收费。虽然“这些政府性收支项目设立时需要征得财政部门的同意，但财政部门对这些资金的使用并设有主导权，政府也无法统筹使用这些资金。二是在公共预算支出方面，存在着大量由财政部门直接“切块”给各政府部门的资金，尽管财政部门对这些专项资金有监督权，但资金的分配权实际掌握在各部门手中。由于公共预算编制中缺乏有关项目的具体信息，立法机关不能对这些资金实施有效的审批和监督。

3.立法机构的公共预算权不到位，缺乏对公共预算的立法控制。公共财政的基本特征是预算的公共预算权。所谓公共预算权是指政府的一切收支计划都必须经过人民代表大会批准才成立。由于作为立法机构的我国各级人大的公共预算权不到位，不仅大量政府性资金游离于报送人大审批的预算草案之外，即使在报送人大的一般预算和基金预算中，也有许多专款专用性质的收支项目由行政机构和各政府部门设立并管理，并没有获得严格意义上的人大授权。另外，“报送人大审议的预算草案编制的明细程度低，信息含量少，实际上留给了各政府部门极大的自由裁量权。立法机构对政府收支的知情权尚不到位，自然谈不上对政府行为的有效监督和事后问责。可以说，公共预算缺乏基本的立法控制是当前我国预算管理改革面临的根本问题。”［1］(P126)在发达国家，政府提交给公共权力机关的预算，如果在财政年度前得不到批准，政府就得关门，这是时常发生的事;而政府的预算一旦批准，就成为立法机关对政府的授权或政府对立法机关的责任状。在我国，公共预算作为一项年度立法，政府应该不折不扣地执行，未经公共权力机关或立法机关许可，不能做任何更改。

4.重要的政府收支项目尚未纳入严格的公共预算管理。随着我国社会保障制度的逐步完善，各种社会保障基金的收支规模在不断扩大，当前我国已步入老龄化社会，政府的社会保障职能越来越重要。但目前我国各种社会保障还没有实现全国统筹，各级地方政府手中的各种社会保障基金还属于纳入财政专户管理的预算外资金，无需报送同级人大审议。“隶属于不同级次政府的国有企业，包括金融类国有企业和非金融类国有企业，也未向同级人大报送有关资产和经营状况的信息。目前非金融类国有企业正在尝试编制国有资本经营预算，但国有资本经营及产权转让收益的分配规则及其与政府公共预算和社会保障预算的关系，尚未明确。”［1］(P126)另外，地方政府在未取得合法举债权的情况下，现实中存在的各种形式的地方政府债务及或有债务并未在公共预算中得到全面反映，更没有债务预算。

5.对事业单位的收支缺乏有效的预算控制。由于事业单位改革滞后，一些政府部门的下属事业单位在收支划分上，是属于政府性收支还是经营性收支界定不清晰。现阶段大量政府部门未纳入预算管理的收入与所属事业单位有密切的关系，一些这类事业单位的所谓经营性收入，或多或少都与所隶属政府部门的行政权力有关。对于公立学校和医院这类事业单位，除财政拨款外还存在着学费收入、诊疗费收入及各种形式的经营收入。这种履行公共职能、接受财政拨款但收入来源多样化的公共部门，应如何对其进行有效的预算控制，也是“全口径预算管理”面临的重要课题。

(三)现行中央与地方财税关系还需要进一步调整和完善

改革开放以来税收制度改革取得明显进展，但还存在许多不完善之处，主要表现为:

1.中央税制与地方税制体系不健全。现行分税制虽然划分了中央税、地方税和中央地方共享税，但在税种划分时，考虑税源大小较多，考虑税种性质及调控需要不足。主要表现在:(1)中央税税种单一，不成体系，影响了中央税收宏观调控功能的发挥。在1994年分税制方案中，中央税税种只有消费税和关税，后来增加了车辆购置税、船舶吨税。这些税种调节对象的特定性又决定了其作用范围狭小。这与中央税收在调控中的主导地位不相称。(2)共享税规模过大、税种偏多。现行分税制方案中，正式列入共享税的有增值税、资源税、证券交易税(印花税)，营业税、城市维护建设税、企业所得税也是一种事实上的共享税。“共享税占全国税收的比重已由1994年的55%增至70%多。”［1］(P155)共享税规模过大，税种偏多，影响了中央与地方在税收管理权责上的划分，共享税的效果接近财政分成体制，与分税制目标相悖。(3)地方税税制结构不完善。一是缺乏有效的主体税种。在现行地方税体系中，虽规定有14个税种，但结构松散，缺乏税源充沛、税额较大的当家税种。地方政府的主体税种为营业税和增值税，税源主要来自第二产业中的制造业、建筑业和采掘业，以及第三产业中的房地产业。由于地方利益的驱使，地方政府必然会努力引导和扶持这些产业。“这成为近年来中央宏观调控政策难以落实，调整经济结构和转变经济发展方式进展不快的重要原因。”［1］(P156)二是地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求。一些应该开征的地方税种尚未开征，如社会保障税、财产税、遗产税和赠与税等。

2.税权过于集中。立法权集中在中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明。这种高度集中的税权划分模式，不符合社会主义市场经济和分税制的要求。

3.转移支付制度不规范。现行转移支付制度主要有以下缺陷:一是转移支付方式受到原有的包干体制的影响，“基数法”把财政包干体制下形成的财力不均带入新的分税制体制中，使地区之间财力不平衡问题长期存在并难以解决。二是转移支付带有随意性，没有建立一套科学的测算办法。三是转移支付形式多样，管理分散，补助对象涉及各行各业。掌握和分配补助拨款的单位有财政部的专业司局，也有国务院部委。这些补助拨款的来源既有预算拨款，也有预算外资金。四是转移支付缺乏有效的约束和监督机制，同时也缺乏法律依据。

三、完善公共财政体系的主要措施

(一)完善财力与事权相对应的财政体制，促进基本公共服务均等化

1.以基本公共服务均等化为目标，合理界定各级政府事权范围。这不仅有利于保障中央集权的需要，还能充分发挥地方政府的积极性，使地方政府有财力提供地方性公共服务。在公共财政框架下，应根据事权与公共服务的支出责任相匹配的原则，充分考虑各级政府提供公共服务的范围及财政能力，以法律法规形式对各级政府的事权与支出责任加以明确和规范。特别是对存在问题较多的教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的事权和支出责任进行细分，以便明确责任，提高公共服务均等化的效率。

2.着力促进财力与事权相统一，加快改革财政转移支付制度。根据财力与事权相匹配的原则，在中央政府与地方政府之间合理划分财力，才能保证基本公共服务均等化目标的实现。在转移支付模式上，要针对单一纵向转移支付透明度低、稳定性不足、随意性大的弊端，逐步建立以纵向转移支付模式为主、横向转移支付为辅的转移模式，全方位解决财力不均的问题。在转移支付方式上，根据事权划分，逐步规范一般性转移支付和专项转移支付范围。将税收返还并入一般性转移支付，将名目繁多的专项补助纳入一般性转移支付，取消专项转移支付中属于地方事权承担的部分，并充分考虑地方差异，合理制定地方政府配套资金额度。

3.深化财政体制改革，健全基层财力保障机制。全面推进“省直管县”和“乡财县管”等财政体制改革;按照民族区域自治法的要求，深化民族区域自治地方财政体制改革。一方面形成和完善中央、省、州、县四级财政体制，另一方面又要与民族区域自治法相对接，保留、过渡和完善民族区域自治地方政府的财政体制。加快推进财政体制改革，有利于提高基层财力保障水平，加强地方政府提供基本服务的能力。

(二)完善公共预算管理制度，提高公共预算的完整性和透明度

1.严格公共预算法制和管理程序。改革开放以来财政预算已经有了一整套管理程序，具备了为这些程序服务的预算管理技术，部门预算、预算分类细化、收支两条线等改革，说明了管理的技术条件也已具备。因此，要严格公共预算基本程序和完善公共预算管理技术，充分发挥技术和管理制度在立法和行政过程中的作用，使公共预算的制定和批准符合公共选择的原则。通过创新使现行制度下的公共预算做得更好。同时要公开公共财政预算，“让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”［2］只有政府将“账单”充分晒在阳光下，接受老百姓的监督，才能提高政府资金的使用效率。

2.改革公共预算管理体制。必须抓住财政收入和财政支出两个关键环节。在收入上，要将所有的公共预算内和公共预算外资金统一纳入控制范围，重点解决财政收入的体外循环和流失问题，建立稳固的财政增收机制。在支出上，要从公共预算编制、执行和监督入手，按照决策、执行、监督分离的原则，相对划分决策、执行和监督权限，建立真正有约束力的公共预算管理体制，实现财政资源的公平分配和高效使用。

(三)完善税收制度，规范公共财政收入管理

1.完善中央与地方税制体系。形成中央税种体系，发挥中央税收在调控中的主导地位，适当减少共享税税种。明确地方税的主体税种，在地方适时开征房产税、社会保障税、财产税、遗产税和赠与税等新税种。改变税权高度集中的模式，赋予地方一定的税收立法权。

2.完善税收法制体系和加强税收征管。一方面，建立城乡一体的税收体系，规范城乡分配关系，调整相关税种税率，扩大税收活动覆盖面。另一方面，强化税收征管，严厉打击偷、骗、抗税行为。杜绝税收征管中“跑、冒、滴、漏”现象，稳步推进财税库行税收收入电子缴库横向联网，强化增值税、企业所得税、个人所得税等各税种的征管，提高征管效率。建立起管理严谨扎实、征管手段先进、征管查分离、寓执法于服务之中的税收征管模式，确保财政收入持续稳定增长。

3.加强非税收入管理。“非税收入是政府通过出台法规政策，以收费的形式取得的收入。加强非税收入的管理主要是针对政府出台的各类基金、收费等非税收入，按法规政策的要求，没有收的要收起来，没有收足的要收足，以做大地方财政‘蛋糕’。”［1］(P61)

(四)着力推进公共财政支出改革

1.调整支出结构，保证重点支出需要。按照公共财政要求，正确界定公共支出的供给范围，做到不越位、不缺位。贯彻“保证重点，兼顾一般”的原则，调整支出结构，不断加大对民生问题、社会保障项目的投入;加大对公益性基础设施、基础项目建设的投入;加大对中小企业的支持力度。

2.在保证政权运转的前提下，控制行政经费的膨胀。确保行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设经费，是财政分配最基本的职责，但要进行严格的总量控制。合理控制行政经费支出，关键在于精简机构、裁减冗员，科学核定人员的编制和各项行政开支的标准。

3.加快支出管理制度改革。构建公共财政、国有资本经营、政府性基金和社会保障预算有机衔接的预算体系，健全财政应急保障机制。同时，不断完善部门预算、国库集中收付、政府采购、投资评审、绩效评价等管理制度，实现财政支出管理的精细化、制度化、规范化和科学化。

4.发挥财政资金引导作用，构建多元化筹资机制。在财政资金逐渐淡出竞争性投资领域的同时，通过财政补贴、贴息等手段引导民间资金跟进，放大财政资金的效用。通过市场经济手段，依法采取合作、引资等方式拓宽筹资渠道，鼓励和引导社会、企业、个人发展教育，兴办科技企业，筹集社会保障资金。

(五)完善相应的法律制度

1.增强财政管理的透明度和公开性。政府开征新税种要召开有纳税人代表参加的听证会，认真听取公共产品服务对象的意见;要实行财政公告制度，公开办事程序和理财规则，推进政务公开，提高公众对财政管理的知情权、参与权和决策权。要建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，增强透明度;要改革和完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序;完善专家咨询制度，实行支出决策论证制度和责任制度，推进财政决策的科学化、民主化。

2.完善公共财政体系必须有相应的法律制度作保障。公共财政要保证其公共性、民主性、非营利性和运行机制规范性，就需要一整套的规则和制度来约束，并贯穿于整个公共财政运行的各个环节。建立公共财政法律体系要以国家宪法为核心，在《财政基本法》统帅下，以《公共预算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《财政管理体制法》、《财政转移支付法》、《税收基本法》、《政府采购法》、《国债法》、《国有资产法》和《财政监督法》为骨干，以地方性法规、行政规章以及其他法律渊源为补充，形成完整统一的财政法律体系。

3.公共财政体系要增强执法的刚性。加强财政收入管理，优化支出结构，都要严格执行法规，特别是要严格执行经人代会审议批准的预算，严禁随意更改或变通。进一步规范财政运行，建立财政资金申请、审核、拨付、执行、绩效评估相结合的跟踪反馈机制，提高资金使用效益;提高财政执法水平，加大执法力度。突出监督的有效性，建立起实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的全方位财政监督长效机制，形成对政府理财的社会监督氛围。实施理财过错责任追究，建立健全惩戒机制和过错责任追究制度，实现理财行为的权责统一。

［1］陈元，郑新立，刘克崮.深化财税体制改革研究［M］.北京:研究出版社，2010.

［2］温家宝.政府工作报告［N］.云南日报，2011－03－16.

［3］张辉.深化财税体制改革促进财力与事权相匹配［EB/OL］.中国国家审计网，2010－12－14/2011－07－01.

［4］审计署办公厅.全国地方政府性债务审计结果［EB/OL］.中国国家审计网，2011－06－27/2011－07－01.